Repubblica Italiana

In nome del popolo italiano

La Corte dei Conti

Sezione Giurisdizionale d’Appello per la Regione Siciliana

composta dai magistrati:

dott. SALVATORE CILIA Presidente

dott.ssa LUCIANA SAVAGNONE Consigliere

dott. SALVATORE CULTRERA Consigliere

dott. VALTER DEL ROSARIO Consigliere- relatore

dott.ssa GIUSEPPA CERNIGLIARO Primo Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA N.62/A/2013

nel giudizio d’appello in materia di responsabilità amministrativa iscritto al n. 4136 del registro di segreteria, promosso dal Procuratore regionale della Corte dei Conti per la Sicilia avverso:

Cuffaro Salvatore (c.f. CFFSVT58B21H159W), nato a Raffadali (AG) il 21.2.1958, rappresentato dalla tutrice legale Chiarelli Giacoma (c.f. CHRGCM57B65A351Q), nominata dal Giudice Tutelare presso il Tribunale di Palermo con decreto n.301/2011 del 6.5.2011, la quale ha conferito l’incarico di patrocinio legale all’avv. Anna Maria Crosta (con domicilio eletto presso il suo studio in via C. Nigra, n.51, Palermo);

Cascio Francesco (c.f. CSCFNC63P17G273P), nato a Palermo il 17.9.1963, difeso dall’avv. Massimiliano Mangano (con domicilio eletto presso il suo studio legale, in via N. Morello, n.40, Palermo);

Cimino Michele (c.f. CMNMHL68M12F299I), nato a Porto Empedocle (AG) il 12.8.1968, difeso dall’avv. Massimiliano Mangano (con domicilio eletto presso il suo studio legale, in via N. Morello, n.40, Palermo);

D’Aquino Antonio (c.f. DQNNTN65R10F158M), nato a Messina il 10.10.1965, difeso dall’avv. Antonio Andò (con domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Rosa Vinci, in via Pirandello, n.2, Palermo);

Granata Benedetto Fabio (c.f. GRNBDT59D17B429D), nato a Caltanissetta il 17.4.1959, difeso dall’avv. Salvatore Grado (con domicilio eletto presso il suo studio legale, in via Roma, n.386, Palermo);

Leontini Innocenzo (c.f. LNTNCN59E25E366K), nato ad Ispica (RG) il 25.5.1959, difeso dagli avvocati Agatino Cariola e Carmelo Floreno (con domicilio eletto presso il loro studio legale, in via G. Carnazza, n.51, Catania);

Lo Monte Carmelo (c.f. LMNCML56B15E142J), nato a Graniti (ME) il 15.2.1956, difeso dall’avv. Marcello Scurria del foro di Messina (con domicilio eletto presso la segreteria della Sezione d’Appello della Corte dei Conti di Palermo);

Parlavecchio Mario (c.f. PRLMRA57A09G273H), nato a Palermo il 9.1.1957, difeso dall’avv. Enrico Cadelo (con domicilio eletto presso il suo studio legale, in via Principe di Villafranca, n.46, Palermo);

Pistorio Giovanni (c.f. PSTGNN60M07C351I), nato a Catania il 7.8.1960, difeso dall’avv. Antonio Francesco Vitale (con domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Carmela Mangalaviti, in via Alloro, n.36, Palermo);

Scoma Francesco (c.f. SCMFNC61M25G273D), nato a Palermo il 25.8.1961, difeso dall’avv. Massimiliano Mangano (con domicilio eletto presso il suo studio legale, in via N. Morello, n.40, Palermo);

Arcidiacono Giuseppe (c.f. RCDGPP58S01C351K), nato a Catania l’1.11.1958, difeso dagli avvocati Agatino Cariola e Carmelo Floreno (con domicilio eletto presso il loro studio legale, in via G. Carnazza, n.51, Catania);

Basile Giuseppe (c.f. BSLGPP46S03A028Y), nato ad Acireale (CT) il 3.11.1946, difeso dagli avvocati Girolamo Rubino e Gabriele Giglio (con domicilio eletto presso il loro studio legale, in via Oberdan, n.5, Palermo);

Confalone Giancarlo (c.f. CNFGCR52P04I754V), nato a Siracusa il 4.9.1952, difeso dagli avvocati Corrado Giuliano e Nicola Giudice (con domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Giuliano, in via D’Azeglio, n. 27/C, Palermo);

Costa David Salvatore (c.f. CSTDDS66H12E974U), nato a Marsala (TP) il 12.6.1966, difeso dall’avv. Salvatore Giacalone (con domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Lucia Di Salvo, in via Notarbartolo, n.5, Palermo);

Dina Antonino (c.f. DNINNN57A12L873G), nato a Vicari (PA) il 12.1.1957, difeso dall’avv. Aurelio Rundo Sotera (con domicilio eletto presso il suo studio legale, in via Gen. Liotta, n.94, Sant’Agata di Militello);

Formica Santi (c.f. FRMSNT52S27I084V), nato a San Pier Niceto (ME) il 27.11.1952, difeso dall’avv. Alessandro Pruiti Ciarello (con domicilio eletto presso il suo studio legale, in via Nizza, n.1, Sant’Agata di Militello);

Moschetto Angelo Stefano (c.f. MSCNGL46E10H154T), nato a Raddusa (CT) il 10.5.1946, difeso dall’avv. Salvatore Buscemi (con domicilio eletto presso lo studio legale “Allotta”, in via D. Trentacoste, n.89, Palermo);

per la riforma della sentenza n. 44/2012, emessa dalla Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Siciliana in data 12 gennaio 2012;

visti tutti gli atti e documenti di causa;

uditi nella pubblica udienza del 27 novembre 2012 il consigliere relatore dott. Valter Del Rosario, il Pubblico Ministero dott. Gianluca Albo e gli avvocati:

Anna Maria Crosta per: Cuffaro Salvatore e Granata Benedetto Fabio (su delega dell’avv. Salvatore Grado);

Massimiliano Mangano per: Cascio Francesco, Cimino Michele, Scoma Francesco e Parlavecchio Mario (su delega dell’avv. Enrico Cadelo);

Antonio Vitale per: Pistorio Giovanni; Leontini Innocenzo ed Aricdiacono Giuseppe (su delega dell’avv. Agatino Cariola); D’Aquino Antonio (su delega dell’avv. Antonio Andò);

Alessandro Buttitta (su delega dell’avv. Girolamo Rubino) per Basile Giuseppe;

Nicola Giudice per Confalone Giancarlo;

Salvatore Giacalone per Costa David Salvatore;

Aurelio Rundo Sotera per: Dina Antonino; Formica Santi (su delega dell’avv. Alessandro Pruiti Ciarello); Lo Monte Carmelo (su delega dell’avv. Marcello Scurria);

non comparso alcuno per Moschetto Angelo Stefano.

FATTO

Con atto di citazione ritualmente notificato alle controparti nel periodo agosto- settembre 2010 il Procuratore regionale della Corte dei Conti per la Sicilia conveniva in giudizio di responsabilità amministrativa:

Cuffaro Salvatore, ex Presidente della Regione Siciliana;

Cascio Francesco, Cimino Michele, D’Aquino Antonio, Granata Benedetto Fabio, Leontini Innocenzo, Lo Monte Carmelo, Parlavecchio Mario, Pistorio Giovanni, Scoma Francesco, ex componenti della Giunta regionale;

Arcidiacono Giuseppe, Basile Giuseppe, Confalone Giancarlo, Costa David Salvatore, Dina Antonino, Formica Santi, Moschetto Angelo Stefano, ex membri della VI^ Commissione Legislativa “Sanità e Servizi Sociali” dell’Assemblea Regionale Siciliana;

chiedendone la condanna al risarcimento del danno, quantificato in complessivi € 37.005.242,02, da suddividersi tra loro in quote di eguale ammontare (da maggiorarsi di rivalutazione monetaria, interessi legali e spese processuali), da essi ingiustamente cagionato alle finanze della Regione Siciliana.

A tal proposito, la Procura riferiva che, in base alla convenzione stipulata in data 31.3.2001 con l’Assessorato Regionale alla Sanità, la Croce Rossa Italiana- Comitato Regionale per la Sicilia gestiva il “Servizio di Urgenza ed Emergenza Sanitaria 118” nel territorio dell’Isola, avvalendosi di una società a partecipazione totalitaria della medesima C.R.I., denominata “Si.S.E. s.p.a.” (Siciliana Servizi Emergenza).

L’art. 105 della L.R. n.17/2004, nel prevedere che entro il 31.12.2005 l’Assessore regionale alla Sanità avrebbe dovuto definire le procedure e le modalità per il nuovo affidamento della gestione del “S.U.E.S. 118”, disponeva la proroga sino al 31.12.2006 degli effetti della convenzione in vigore con la C.R.I..

Tale convenzione aveva, tra l’altro, fissato:

in 167 ambulanze (di cui 10 in “stand by”, ossia di riserva in caso di guasti ecc.) la dotazione dei veicoli occorrenti per l’espletamento delle attività di pronto soccorso da parte del predetto Servizio;

in 10 unità il personale con qualifica di autista-soccorritore assegnato a ciascuna delle postazioni di ambulanze nell’arco delle 24 ore giornaliere;

in 36 ore settimanali l’orario individuale di servizio.

In occasione di due “Conferenze di Servizi” tenutesi, rispettivamente, il 19.7 ed il 13.9.2005, con la partecipazione degli Assessori al Bilancio e Finanze, alla Sanità ed al Lavoro nonché di rappresentanti della C.R.I. e di alcuni funzionari regionali esperti nel settore, veniva formulata un’ipotesi di riorganizzazione del “S.U.E.S. 118”, mediante:

la messa in funzione di ulteriori 64 ambulanze di “tipo B”, da ubicarsi in altrettante postazioni distribuite tra i vari “bacini di utenza” in cui era suddiviso il territorio regionale;

l’incremento da 10 a 12 unità dell’equipaggio, con qualifica di “autista-soccorritore”, addetto a ciascuna delle postazioni (ivi comprese le 157 già operative) nell’arco delle 24 ore, con contestuale riduzione a 30 ore settimanali dell’orario individuale di lavoro (rispetto a quello di 36 ore sino ad allora in vigore);

la conseguente assunzione di nuove unità di personale da parte della “Si.S.E. s.p.a.”.

Tale problematica veniva rimessa dall’assessore alla Sanità (on. Pistorio) all’esame della Giunta regionale, la quale emanava la deliberazione n.424 del 20.9.2005, approvata con i voti favorevoli espressi dal presidente Cuffaro e dagli assessori partecipanti alla seduta (di cui è stato acquisito il verbale): onorevoli Cascio, Cimino, D’Aquino, Granata, Leontini, Lo Monte, Parlavecchio, Scoma e Cintola (non convenuto nel presente giudizio di responsabilità amministrativa, in quanto deceduto).

In particolare, nella predetta deliberazione:

veniva richiamata la convenzione in vigore con la C.R.I., la cui scadenza era stata prorogata al 31.12.2006 dall’art. 105 della L.R. n.17/2004;

si faceva espresso riferimento alla Conferenza di Servizi tenutasi il 13.9.2005, evidenziandosi che era stata ivi formulata la proposta di “potenziare il parco ambulanze attualmente operativo nell’ambito del S.U.E.S. 118, incrementandone la dotazione in termini sia di veicoli che di personale addetto”;

si rammentava che l’Assessore alla Sanità si era già attivato ai fini di: reperire la necessaria copertura finanziaria per l’esercizio in corso; richiedere al competente Ispettorato Tecnico Sanitario regionale l’integrazione delle “Linee guida generali” vigenti in materia, con correlativa individuazione delle dotazioni (strumentale e di personale) occorrenti per l’implementazione del Servizio; predisporre uno schema di atto aggiuntivo alla Convenzione in vigore, in cui, oltre agli aspetti tecnici e finanziari, doveva essere previsto l’immediato avviamento delle procedure per l’assunzione del nuovo personale, già professionalmente addestrato, da utilizzare sulle ambulanze;

si stabiliva che il “S.U.E.S. 118” sarebbe stato potenziato con nuove ambulanze di “tipo B”, ossia da trasporto;

si conferiva, quindi, mandato ai competenti assessori di “porre in essere i conseguenziali adempimenti, anche con riferimento a quanto stabilito dalla Conferenza di Servizi tenutasi il 13.9.2005 in ordine all’assunzione delle nuove unità di personale necessarie per il potenziamento del Servizio 118”.

Con nota n.8519 del 22.9.2005 l’Assessore alla Sanità, Giovanni Pistorio, interpellava l’Ispettorato Tecnico Sanitario, affinchè provvedesse ad integrare le “Linee guida generali sul funzionamento del S.U.E.S. 118”, che erano state approvate con decreto assessoriale del 27.3.2001, e ciò in vista della stipula di un apposito atto aggiuntivo alla convenzione già in vigore tra la Regione e la C.R.I..

In particolare, nella predetta nota si sottolineava che nell’ambito della Conferenza di Servizi tenutasi il 13.9.2005 era stata prospettata la necessità di “ampliare il parco ambulanze attualmente in esercizio nel S.U.E.S. 118, incrementandone la dotazione con ulteriori veicoli e con nuove unità di personale, da reperirsi tra coloro che avevano superato i corsi di formazione professionale organizzati dal C.I.A.P.I. di Palermo ed il concorso bandito dalla Si.S.E.”.

Ciò premesso, l’Assessore riferiva che era stato previsto che le nuove ambulanze sarebbero state, in via sperimentale, di “tipo B”, ossia “da trasporto”, e ciò al fine di “fronteggiare in maniera più capillare la crescente richiesta di interventi di emergenza-urgenza su tutto il territorio regionale”.

Con nota n.581 del 29.9.2005 l’Ispettorato Tecnico Sanitario riferiva che, al fine di definire (compatibilmente con le strutture e con le attività proprie del “Servizio di Emergenza ed Urgenza 118”) le possibili modalità d’impiego delle ambulanze di tipo B in conformità a quanto prospettato dalla Conferenza di Servizi del 13.9.2005, era stata interpellata una Commissione di Esperti, la quale aveva evidenziato che:

le ambulanze utilizzabili nel sistema di emergenza-urgenza sanitaria potevano essere soltanto quelle di “tipo A”, ossia quelle dotate delle attrezzature di soccorso specificate nel decreto assessoriale del 2001;

tali veicoli, ove aventi un equipaggio base costituito da due autisti-soccorritori, entrambi addestrati per le attività di emergenza-urgenza (avendo superato gli appositi corsi di formazione professionale), avrebbero potuto assumere la denominazione di “ambulanze di tipo A/B”;

in tal caso il piano di distribuzione sul territorio dei nuovi veicoli doveva essere congegnato in modo tale da eliminare gli squilibri che s’erano manifestati nel tempo.

L’Ispettorato Tecnico, nel condividere il parere formulato dalla predetta Commissione di esperti, riteneva opportuno, altresì, sottolineare che:

v’era l’esigenza che tutte le 157 ambulanze di tipo A, già da tempo in funzione, venissero in tempi brevi “medicalizzate” (in modo da avere tra i componenti fissi dell’equipaggio anche un medico);

a tal fine, la Regione avrebbe dovuto assumere ogni opportuna iniziativa nei confronti di quelle A.U.S.L. che non avevano attivato i corsi di formazione in emergenza sanitaria destinati al personale medico oppure che non avevano ancora provveduto ad immettere in servizio il personale medico già addestrato;

fermo restando che gli oneri finanziari concernenti le ambulanze di “tipo A/B” ed il relativo personale (autisti-soccorritori) erano destinati a gravare sul bilancio regionale (in base a quanto previsto dalla convenzione vigente con la C.R.I.), l’Amministrazione “avrebbe potuto prendere in considerazione l’ipotesi di anche le nuove 64 ambulanze soltanto dopo che fosse divenuta completamente funzionante a regime l’attuale rete di ambulanze in fase di medicalizzazione” (ossia le 157 ambulanze già da tempo operative).

In ordine alla congruità dei costi dell’operazione di potenziamento del “S.U.E.S. 118” veniva acquisito il parere favorevole dell’Ispettorato Tecnico presso l’Assessorato ai Lavori Pubblici (v. la nota n.2565 del 30.9.2005).

In data 4.10.2005 l’Assessore alla Sanità ed il presidente del Comitato regionale della C.R.I. sottoscrivevano apposito atto aggiuntivo alla convenzione del 31.3.2001.

In particolare, nelle premesse di tale atto veniva sottolineato che:

con l’art. 105 della L.R. 28.12.2004, n.17, erano stati prorogati al 31.12.2006 gli effetti della convenzione già in vigore tra le parti;

nella Conferenza di Servizi del 13.9.2005, tenuto conto della “pregnante necessità di garantire con maggiore tempestività le esigenze dei cittadini”, era stato previsto di “potenziare il S.U.E.S. 118 con l’utilizzazione di ulteriori ambulanze” nonché di “rimodulare l’equipaggio (composto da autisti-soccorritori) addetto giornalmente a ciascuna postazione, portandolo da dieci a dodici unità e fissando, altresì, l’orario individuale di lavoro in trenta ore settimanali”;

risultava pienamente condivisibile il parere reso in data 29.9.2005 dall’Ispettorato Tecnico Sanitario, il quale aveva evidenziato che le nuove ambulanze, dotate di un equipaggio base costituito da due autisti-soccorritori, entrambi adeguatamente addestrati per le attività di emergenza-urgenza sanitaria, dovevano assumere la denominazione di “ambulanze di tipo A/B”;

v’era l’esigenza di “fornire sollecita risposta alle sempre più numerose richieste di interventi di soccorso provenienti dal territorio”. Ciò premesso, le parti stabilivano che:

la Croce Rossa Italiana avrebbe messo immediatamente a disposizione del “S.U.E.S.” 64 nuove ambulanze con attrezzature di “tipo A”;

la dotazione complessiva di veicoli veniva così portata a 221 ambulanze operative (più 10 in “stand by”, ossia di riserva);

il personale da adibire alle mansioni di autista-soccorritore doveva essere reperito tra i soggetti in possesso dell’attestato di superamento delle prove finali, cui erano stati sottoposti i partecipanti al corso di formazione organizzato dal C.I.A.P.I. ed al concorso bandito dalla “Si.S.E.” (v. l’art. 4);

a modifica di quanto precedentemente pattuito, l’equipaggio addetto a ciascuna delle 221 postazioni di ambulanze operative 24 ore su 24 nel territorio regionale (ivi comprese, quindi, le 157 postazioni che erano già in esercizio da epoca anteriore) doveva essere costituito da dodici unità, con orario individuale di lavoro articolato in 30 ore settimanali (v. l’art. 5);

l’atto aggiuntivo “aveva effetto dalla data della sua sottoscrizione e sino alla data di scadenza della convenzione che veniva integrata”, che era stata fissata al 31.12.2006 dall’art. 105 della L.R. n.17/2004 (v. l’art. 7 dell’atto aggiuntivo).

Il predetto atto veniva, quindi, inviato alla VI^ Commissione Legislativa dell’Assemblea Regionale Siciliana, affinchè esprimesse il parere prescritto dall’art. 21, comma 2, della convenzione stipulata il 31.3.2001, secondo cui: “Ogni atto modificativo od aggiuntivo alla presente convenzione dovrà essere sottoposto al preventivo parere della Commissione Legislativa dell’A.R.S.”.

In data 19.10.2005 la VI^ Commissione, nell’esprimere il proprio parere favorevole in ordine alle varie clausole dell’atto aggiuntivo, formulava, altresì, due emendamenti, in cui si stabiliva che:

la C.R.I., con decorrenza dall’1.1.2006, avrebbe dovuto mettere a disposizione del “S.U.E.S. 118” ulteriori 49 ambulanze di “tipo A/B”;

il personale da utilizzare per l’attivazione di tali ambulanze doveva essere reperito “tra i soggetti che, alla data del 30.7.2005, non erano inclusi nelle graduatorie del corso di formazione organizzato dal C.I.A.P.I. e del concorso tenuto dalla Si.S.E. ma che avevano già prestato la loro opera come lavoratori interinali alle dipendenze della medesima Si.S.E.”.

Dagli atti che sono stati trasmessi alla Procura di questa Corte dall’Assemblea Regionale (dopo che la Corte Costituzionale, con la sentenza n.337/2009, aveva risolto in senso favorevole al P.M. contabile il conflitto di attribuzione, che era stato sollevato dalla Regione Siciliana, affermando che la predetta Commissione aveva svolto, nella fattispecie in esame, un’attività di natura sostanzialmente amministrativa e non già di controllo o d’indirizzo politico) risulta che il voto favorevole all’approvazione dell’atto aggiuntivo e dei due emendamenti è stato espresso dagli onorevoli: Arcidiacono Giuseppe, Basile Giuseppe, Confalone Giancarlo, Costa David Salvatore, Dina Antonino, Formica Santi e Moschetto Angelo Stefano.

L’atto aggiuntivo stipulato il 4.10.2005 veniva, quindi, approvato dall’Assessore alla Sanità con decreto n.6548 del 3.11.2005, senza, tuttavia, che fosse stato possibile recepire immediatamente i due emendamenti formulati dalla VI^ Commissione dell’A.R.S..

Il contenuto di tali emendamenti veniva, però, tenuto ben presente dal medesimo Assessore, il quale, dopo essersi attivato per reperire la necessaria copertura finanziaria per l’esercizio 2006, con nota n.366 del 20.1.2006 sollecitava il Presidente della Regione a sottoporre alla Giunta di Governo la problematica concernente l’ulteriore implementazione del parco ambulanze e del relativo personale, in conformità a quanto stabilito negli emendamenti in questione.

Con deliberazione n.55 del 13.2.2006 (adottata con i voti favorevoli del presidente Cuffaro e degli assessori Cascio, D’Aquino, Parlavecchio, Pistorio e Scoma) la Giunta Regionale:

richiamava la propria precedente deliberazione n.424 del 20.9.2005, l’atto aggiuntivo che era stato stipulato con la C.R.I. il 4.10.2005 nonché il parere reso dalla VI^ Commissione dell’A.R.S. il 19.10.2005;

dichiarava espressamente di approvare l’ulteriore potenziamento del “S.U.E.S. 118”, in conformità a quanto previsto negli emendamenti formulati dalla predetta Commissione in sede di emissione del parere del 19.10.2005.

In data 7.3.2006 veniva, quindi, sottoscritto dall’Assessore alla Sanità e dal presidente del Comitato regionale della C.R.I. il secondo atto aggiuntivo alla convenzione del 31.3.2001.

In particolare, nelle premesse di tale nuovo atto aggiuntivo:

si faceva espresso riferimento al contenuto del parere e degli emendamenti formulati in data 19.10.2005 dalla VI^ Commissione dell’A.R.S. nonché alla deliberazione della Giunta Regionale n.55 del 13.2.2006;

si sottolineava, altresì, che, trattandosi di potenziare ulteriormente il “S.U.E.S. 118” in piena aderenza a quanto era stato già disposto dalla Commissione dell’A.R.S. (in ordine sia al numero delle ambulanze sia alla tipologia del personale da utilizzare), non era giuridicamente necessario richiedere un nuovo parere a tale Organo.

Ciò premesso, in tale secondo atto aggiuntivo le parti stabilivano che:

la Croce Rossa Italiana avrebbe messo a disposizione del “Servizio Urgenza ed Emergenza Sanitaria 118” ulteriori 49 ambulanze di “tipo A/B”, di cui 38 dovevano essere immediatamente attivate;

la dotazione complessiva dei veicoli veniva così portata a 270 ambulanze (più 10 in “stand by”);

il personale addetto alle nuove ambulanze doveva essere reperito “tra i soggetti che, alla data del 30.7.2005, non erano inclusi nelle graduatorie del corso di formazione organizzato dal C.I.A.P.I. e del concorso tenuto dalla Si.S.E. ma che avevano già prestato la loro opera come lavoratori interinali alle dipendenze della medesima Si.S.E.”;

come già disposto con l’atto aggiuntivo del 4.10.2005, l’equipaggio addetto a ciascuna delle ambulanze operative 24 ore su 24 nel territorio regionale (ivi incluse, quindi, tutte quelle già in esercizio da epoca antecedente) continuava ad essere costituito da dodici unità, con orario individuale di lavoro articolato in 30 ore settimanali (v. l’art. 5);

l’atto aggiuntivo aveva “effetto dalla data della sua sottoscrizione e sino alla data di scadenza della convenzione che veniva integrata”, che era stata fissata al 31.12.2006 dall’art. 105 della L.R. n.17/2004 (v. l’art. 7 del medesimo atto).

Tale secondo atto aggiuntivo veniva definitivamente approvato dall’Assessore alla Sanità con decreto n.7542 del 17.3.2006.

In esecuzione dei due atti aggiuntivi:

venivano concretamente messe in funzione, rispettivamente, 64 e 35 (e non 49) nuove ambulanze di “tipo A/B”, per un totale di 99 veicoli;

il personale, avente la qualifica di autista-soccorritore, addetto nell’arco delle 24 ore a ciascuna delle 256 ambulanze (ivi comprese, quindi, le 157 postazioni operative da epoca anteriore) veniva ad essere effettivamente composto da 12 unità (in luogo delle 10 sino ad allora impiegate).

* * * * *

Tenuto conto delle circostanze sopra descritte, la Procura regionale della Corte dei Conti sosteneva nell’atto di citazione che il potenziamento, attuato mediante i predetti atti aggiuntivi, del “Servizio di Urgenza ed Emergenza Sanitaria 118”:

appariva privo di concrete giustificazioni giuridicamente apprezzabili e, quindi, doveva ritenersi sostanzialmente inutile;

era peraltro avvenuto in maniera illegittima, in quanto non erano stati puntualmente rispettati i criteri generali desumibili dalla normativa di settore (Linee guida nazionali e regionali);

aveva, pertanto, cagionato un ingentissimo danno per le finanze regionali.

A tal proposito, il P.M. riferiva che dalle indagini eseguite (mediante acquisizioni documentali, audizioni di persone informate sui fatti, approfondimenti istruttori compiuti dal dott. Carlo Messina, dirigente in servizio presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, appositamente delegato dalla Procura, ecc.) era emerso che:

la delibera della Giunta Regionale n.424 del 20.9.2005, in attuazione della quale era stato stipulato il primo atto aggiuntivo del 4.10.2005, non era stata preceduta da un’adeguata istruttoria di natura tecnica, finalizzata a verificare, da un lato, la reale sussistenza di profili di criticità nell’organizzazione e nel funzionamento del “S.U.E.S. 118” in Sicilia e, da un altro lato, ad individuare le modalità ed i mezzi più idonei a porvi eventualmente rimedio;

ugualmente, il parere reso in data 19.10.2005 dalla VI^ Commissione Legislativa dell’A.R.S. (che, da un lato, si era espressa favorevolmente in ordine a tale atto aggiuntivo e, da un altro lato, aveva approvato i due emendamenti con i quali era stata prospettata la necessità di implementare ulteriormente il parco ambulanze ed il personale ivi addetto) non era stato supportato da congrui approfondimenti su tale delicata problematica;

infine, anche la delibera di Giunta n.55 del 13.2.2006, in attuazione della quale era stato stipulato il secondo atto aggiuntivo, s’era limitata sostanzialmente a recepire il contenuto degli emendamenti formulati dalla VI^ Commissione dell’A.R.S., senza, anche in questo caso, aver disposto alcuna preventiva analisi di natura tecnica.

In pratica, secondo la Procura, alla base del potenziamento del “S.U.E.S. 118”:

non vi sarebbero state oggettive e comprovate esigenze organizzative e funzionali, rispondenti ad effettivi interessi dell’Amministrazione regionale e della collettività;

vi sarebbe stata, invece, esclusivamente una causale extrafunzionale di natura “occupazionale”, ossia l’intento (assai verosimilmente ispirato da “logiche clientelari”), sia dei componenti della Giunta Regionale che dei membri della VI^ Commissione dell’A.R.S., di consentire l’assunzione alle dipendenze della “Si.S.E. s.p.a.” (con oneri finanziari sostanzialmente gravanti sul bilancio regionale per effetto della convenzione vigente con la C.R.I.) dapprima di coloro che erano in possesso dell’attestato di superamento delle prove finali, cui erano stati sottoposti i partecipanti al corso di formazione organizzato dal C.I.A.P.I. ed al concorso bandito dalla “Si.S.E.”, ed, in un secondo momento, anche di quei soggetti che, alla data del 30.7.2005, non risultavano inclusi nelle graduatorie di tali selezioni ma già prestavano la loro opera come lavoratori interinali presso la medesima “Si.S.E.”.

Ad ulteriore avallo di tale tesi, il P.M. sottolineava che (al di là della predetta causale “occupazionale”) non era possibile rinvenire alcuna razionale e plausibile giustificazione dell’avvenuto incremento, da dieci a dodici unità, del personale con qualifica di autista-soccorritore, addetto, nell’arco delle 24 ore giornaliere, a ciascuna delle 256 ambulanze (ivi comprese, quindi, le 157 che erano già operative da epoca anteriore alla stipula dei due atti aggiuntivi), incremento che era stato attuato previa repentina riduzione da 36 a 30 ore settimanali dell’orario individuale di lavoro.

In sostanza, ad avviso del P.M.:

gli amministratori regionali avevano inteso incrementare in maniera abnorme il parco ambulanze ed il personale utilizzati nell’ambito del “S.U.E.S. 118”, senza che ve ne fosse alcuna reale e comprovata necessità organizzativa;

ciò aveva comportato una notevolissima e dannosa lievitazione dei costi del Servizio gravanti sull’Amministrazione.

A tal proposito, il P.M. evidenziava che dalle tabelle dei costi allegate ai predetti atti aggiuntivi (tabelle che erano state preventivamente sottoposte all’esame sia dei componenti della Giunta che dei membri della VI^ Commissione dell’A.R.S.) si desumeva che:

la retribuzione complessiva annualmente spettante a ciascuno degli autusti-soccorritori impiegati nel “S.U.E.S. 118” era pari ad € 24.377,88;

il canone mensile di noleggio di ciascuna ambulanza di “tipo A” era di € 1.631,18.

Elaborando i dati così acquisiti, la Procura affermava che i maggiori oneri finanziari derivanti dagli ingiustificati incrementi del numero delle ambulanze e dei dipendenti addetti al Servizio ammontavano complessivamente ad € 43.749.542,76 annui.

Passando alla concreta quantificazione del danno erariale risarcibile, che, a suo avviso, sarebbe scaturito dall’illecito potenziamento del “Servizio di Urgenza ed Emergenza Sanitaria 118”, il P.M. sosteneva quanto segue.

Dato che qualsiasi inutile allocazione di risorse finanziarie pubbliche si configura come produttiva di danno erariale, nella fattispecie in esame si sarebbe potuto, in linea generale, affermare che il nocumento patrimoniale subito dall’Amministrazione fosse pari all’intero ammontare dei maggiori costi (€ 43.749.542,76 annui) scaturiti dall’arbitraria operazione di potenziamento del Servizio.

Non poteva, tuttavia, ignorarsi la circostanza che, in epoca immediatamente successiva all’implementazione del parco ambulanze (con la messa in funzione di 99 nuove postazioni, dislocate su tutto il territorio regionale), il numero degli interventi di pronto soccorso eseguiti era progressivamente aumentato, così come dimostrato dai dati ufficiali provenienti dalla “Si.S.E.”.

Dovendosi, quindi, tener conto, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della L. n.20/1994, dei “vantaggi comunque conseguiti dalla collettività amministrata” (nel cui ambito poteva indubbiamente annoverarsi il notevole incremento degli interventi di soccorso compiuti a favore di soggetti infermi od infortunati), la Procura riteneva di poter quantificare il danno erariale “in misura corrispondente alla rilevata sproporzione tra la lievitazione degli oneri finanziari scaturiti dal potenziamento del Servizio 118 e l’incremento degli interventi di soccorso, che erano stati eseguiti successivamente a tale operazione, rispetto all’analogo rapporto tra l’aumento dei costi e l’incremento degli interventi, constatato con riferimento ad epoca anteriore alla stipula dei due atti aggiuntivi”.

In tale particolare ottica, la Procura osservava che ad un incremento degli interventi di soccorso del 10,88% e ad un aumento dei costi del 13,90%, che s’erano verificati tra l’anno 2004 e l’anno 2005, si contrapponevano un incremento di interventi di soccorso del 15,37% ed un aumento dei costi del 47,48%, verificatisi tra l’anno 2005 e l’anno 2006.

Assumendo come parametri di riferimento l’incremento degli interventi e l’aumento dei costi registrati dal 2004 al 2005, poteva quindi ritenersi che, effettuate le dovute proporzioni, all’incremento degli interventi verificatosi tra il 2005 ed il 2006, pari al 15,37%, sarebbe dovuto conseguire un aumento dei costi pari al 19,63% e non al 47,48% (con una differenza, quindi, del 27,85%, quantificabile in € 17.019.188,46, che appariva priva di sostanziale giustificazione).

Proseguendo nelle operazioni di raffronto, la Procura rilevava che tra il 2005 ed il 2007 risultavano: un incremento di interventi pari al 25,07% ed un aumento dei costi del 58,14%.

Assumendo sempre come parametri di riferimento l’incremento degli interventi e l’aumento dei costi registrati dal 2004 al 2005, poteva ritenersi che, effettuate le dovute proporzioni, all’incremento degli interventi verificatosi tra il 2005 ed il 2007, pari al 25,07%, sarebbe dovuto conseguire un aumento dei costi pari al 32,02% e non al 58,14% (con una differenza, quindi, del 26,12%, quantificabile in € 15.963.965,05, che appariva priva di sostanziale giustificazione).

La Procura rilevava infine che tra il 2005 ed il 2008 risultavano: un incremento di interventi pari al 37,34% ed un aumento dei costi del 57,84%.

Assumendo sempre come parametri di riferimento l’incremento degli interventi e l’aumento dei costi registrati dal 2004 al 2005, poteva ritenersi che, effettuate le dovute proporzioni, all’incremento degli interventi verificatosi tra il 2005 ed il 2008, pari al 37,34%, sarebbe dovuto conseguire un aumento dei costi pari al 47,70% e non al 57,84% (con una differenza, quindi, del 10,14%, quantificabile in € 6.198.867,45, che appariva priva di sostanziale giustificazione).

Sulla scorta delle risultanze delle operazioni di raffronto così congegnate, la Procura affermava conclusivamente che “l’accertato incremento dei costi per la gestione del S.U.E.S. 118, che era risultato scollegato da qualsiasi plausibile utilità”, costituiva “solida base per ancorare la valutazione equitativa, ai sensi dell’art. 1226 del c.c., del danno erariale”, che poteva, quindi, essere quantificato in complessivi € 39.182.020,96 (€ 17.019.188,46+ € 15.963.965,05+ € 6.198.867,45), con riferimento all’arco temporale 2006/2008 (e ciò considerato che il 31.12.2008 costituiva il termine ultimo in relazione al quale la Regione aveva già definitivamente contabilizzato e comunicato alla Procura gli esborsi sostenuti per la gestione del “S.U.E.S. 118”).

Secondo il P.M., l’ingente danno erariale scaturito dal potenziamento (sostanzialmente ingiustificato, non conforme alle “Linee guida” vigenti in materia ed oltremodo dispendioso) del “S.U.E.S. 118” era imputabile ai comportamenti gravemente colposi che erano stati tenuti sia dai membri della Giunta Regionale, che avevano emesso le deliberazioni n.424 del 20.9.2005 e n.55 del 13.2.2006 (autorizzative della stipula, da parte dell’assessore alla Sanità, dei due atti aggiuntivi), sia dai componenti della VI^ Commissione “Sanità e Servizi Sociali” dell’Assemblea Regionale Siciliana, che avevano espresso parere favorevole in ordine al primo atto aggiuntivo alla convenzione in vigore con la C.R.I. ed avevano, altresì, approvato i due emendamenti, che erano stati successivamente recepiti integralmente nel secondo atto aggiuntivo.

Tali soggetti, infatti, oltre a non aver tenuto conto del fatto che si stava ormai approssimando la scadenza (fissata al 31.12.2006) della convenzione in vigore tra la Regione e la C.R.I. e che, quindi, occorreva attivarsi, in base a quanto stabilito dall’art. 105 della L.R. n.17/2004, per individuare un nuovo modello di gestione del “S.U.E.S. 118”, avevano autorizzato il potenziamento di tale fondamentale Servizio:

in maniera scriteriata ed “al buio”, ossia senza il supporto di specifiche analisi tecniche in ordine alla sussistenza di effettive esigenze organizzative e funzionali da soddisfare;

senza curarsi degli ingenti oneri finanziari che sarebbero scaturiti da tale operazione;

mirando essenzialmente soltanto a consentire (per finalità assai verosimilmente clientelari) l’assunzione in servizio, alle dipendenze della “Si.S.E. s.p.a.”, di numerosissime unità di personale, in realtà palesemente superflue.

La Procura citava, quindi, in giudizio di responsabilità amministrativa gli onorevoli Cuffaro, Cascio, Cimino, D’Aquino, Granata, Leontini, Lo Monte, Parlavecchio, Pistorio, Scoma, Arcidiacono, Basile, Confalone, Costa, Dina, Formica e Moschetto, chiedendone la condanna al pagamento “pro quota”, in favore della Regione Siciliana, della complessiva somma di € 37.005.242,02 (così determinata previa detrazione dall’originario importo di € 39.182.020,96 della quota di danno che sarebbe stata ascrivibile all’on. Cintola, nel frattempo deceduto nel 2010 e, quindi, non più perseguibile).

* * * * *

Con la sentenza n.44/2012, pubblicata il 12.1.2012, la Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Siciliana ha rigettato l’azione risarcitoria proposta dalla Procura, dichiarando esenti da responsabilità amministrativa tutti i soggetti che erano stati citati in giudizio e liquidando in loro favore gli onorari ed i diritti di difesa, quantificati, rispettivamente, nelle misure di € 9.650,00 e di € 3.360,00 “pro capite” (importi da maggiorarsi di I.V.A. e C.P.A.).

Il percorso motivazionale seguito dalla predetta sentenza risulta basato sui seguenti punti salienti.

Ad avviso della Sezione di primo grado, i criteri elaborati dalla Procura per l’individuazione e la quantificazione del danno erariale, che sarebbe derivato dalle operazioni di potenziamento (asseritamente illegittime ed ingiustificate) del “Servizio di Urgenza ed Emergenza Sanitaria 118”, sarebbero illogici nonché fondati su erronei presupposti.

Infatti, il “S.U.E.S. 118” rientra nella tipologia dei “servizi a domanda eventuale”, i quali sono notoriamente caratterizzati dalla ricorrenza di costi fissi inerenti sia l’acquisizione ed il funzionamento dei mezzi occorrenti (nel caso di specie, le ambulanze) sia il personale impiegato.

In sostanza, nei servizi a domanda eventuale la P.A. è tenuta, in base a precise disposizioni di legge, ad approntare una struttura organizzativa, cui vengono destinate determinate quantità di risorse finanziarie, umane e strumentali, al fine di far fronte a specifiche esigenze della collettività (ad es.: difesa, sicurezza pubblica, prevenzione ed estinzione degli incendi, protezione civile, sanità, pronto soccorso ecc.), le quali sono, però, individuabili soltanto nell’ e non anche nel , dato che potrebbero concretamente manifestarsi, in futuro, in maniera imprevedibile e, quindi, assai variabile rispetto a qualsiasi ipotesi iniziale.

Nel caso specifico del “S.U.E.S. 118” l’estrema aleatorietà della domanda proveniente dall’utenza (costituita da persone gravemente inferme od infortunate) comporta la logica conseguenza che ad un determinato aumento dei costi fissi, sostenuti dall’Amministrazione per approntare i mezzi ed il personale, potrebbe non corrispondere affatto un parallelo incremento delle prestazioni di soccorso (le quali sono, per loro intrinseca natura, indotte da eventi, individuali o collettivi, occasionali ed imprevedibili), senza, tuttavia, che da tale circostanza possa dedursi necessariamente l’esistenza di un danno erariale, sotto il profilo dell’inutile allocazione di risorse pubbliche.

In altri termini, una volta che sia stato stabilito che in una determinata area territoriale debba essere ubicata una postazione di pronto soccorso, costituita da un’ambulanza del “S.U.E.S. 118” con relativo equipaggio fisso, retribuito indipendentemente dal numero di interventi di emergenza effettivamente compiuti, il costo complessivo di quella postazione rimarrebbe invariato sia nel caso in cui, nell’arco di un mese, venissero eseguiti mille interventi di soccorso sia nel caso in cui non ne venisse effettuato alcuno.

Conseguentemente, secondo il Giudice di primo grado, risultava del tutto inconferente ed inattendibile il criterio che era stato elaborato dalla Procura per la quantificazione del presunto danno erariale, che era consistito nell’effettuazione di una serie di raffronti, finalizzati ad individuare la “sproporzione tra la lievitazione degli oneri finanziari scaturiti dal potenziamento del Servizio 118 e l’incremento degli interventi di soccorso, che erano stati eseguiti successivamente a tale operazione, rispetto all’analogo rapporto tra l’aumento dei costi e l’incremento degli interventi, constatato con riferimento ad epoca anteriore alla stipulazione dei due atti aggiuntivi”.

Ciò assodato, la Sezione di primo grado ha evidenziato che si sarebbe, comunque, potuta ravvisare, nella complessa fattispecie dedotta in giudizio, la sussistenza di un danno erariale concreto ed attuale soltanto ove fosse stata adeguatamente provata dalla Procura la circostanza che l’operazione di potenziamento del “S.U.E.S. 118” (avvenuta con la messa in funzione di 99 nuove ambulanze e con l’assunzione di ulteriori unità di personale) fosse stata irrazionale e palesemente sproporzionata rispetto alla situazione del Servizio ed alle esigenze oggettivamente esistenti all’epoca in cui il potenziamento era stato disposto.

Previa disamina della documentazione acquisita al fascicolo processuale, la Sezione di primo grado ha affermato che tale circostanza non risultava affatto provata.

Infatti, dalla relazione redatta dal Ministero della Salute, intitolata “Rilevazione nazionale sul Sistema di Emergenza Sanitaria Territoriale 118”, riferita all’anno 2005, si desumeva inequivocabilmente la sussistenza di una situazione nettamente deficitaria della Sicilia rispetto alle altre Regioni (ivi comprese quelle meridionali), dato che:

nell’Isola era in funzione un numero di ambulanze notevolmente minore rispetto alla media nazionale;

anche il rapporto tra ambulanze disponibili e popolazione residente in Sicilia era palesemente inferiore rispetto agli analoghi rapporti riscontrati in altre Regioni.

D’altro canto, anche dalla relazione redatta dal dott. Carlo Messina (ossia dal funzionario del Ministero dell’Economia e delle Finanze- Ragioneria Generale dello Stato, al quale la Procura aveva conferito l’incarico di eseguire approfondimenti istruttori, mediante mirate analisi comparative tra la situazione del “S.U.E.S. 118” in Sicilia e quella esistente in altre Regioni) si desumeva agevolmente che il parco ambulanze, complessivamente messo a disposizione del “S.U.E.S. 118” siciliano per effetto dei due atti aggiuntivi stipulati tra la Regione e la C.R.I., era indubbiamente idoneo a rispondere alle oggettive esigenze dell’Isola, in rapporto alla sua estensione ed all’entità della popolazione ivi residente.

In particolare, sulla base di analitici raffronti tra le caratteristiche del “S.U.E.S. 118” in Sicilia e quelle degli analoghi Servizi operanti in alcune Regioni (quali la Lombardia, il Lazio, l’Emilia Romagna e la Campania), aventi un’estensione territoriale e/o una popolazione residente comparabili con quelle dell’Isola, emergeva chiaramente che quest’ultima (avente una popolazione inferiore soltanto a quella della Lombardia ed un’estensione territoriale superiore a quelle di tutte le predette Regioni) soltanto per effetto del potenziamento attuato mediante i predetti atti aggiuntivi era riuscita finalmente a conseguire il risultato di uniformare la capillarità e la tempestività del proprio Servizio di Emergenza-Urgenza Sanitaria agli standards già da tempo esistenti nelle altre realtà regionali (le quali erano dotate, tra l’altro, di sistemi viari nettamente migliori di quello esistente nell’Isola).

Per quanto concerne la problematica dell’avvenuto incremento, da dieci a dodici unità, del personale, con qualifica di autista-soccorritore, addetto nell’arco delle 24 ore giornaliere a ciascuna delle 256 postazioni di ambulanze (ivi comprese, quindi, le 157 che erano già operative da epoca anteriore alla stipula dei due atti aggiuntivi), incremento che era stato attuato previa riduzione da 36 a 30 ore settimanali dell’orario individuale di lavoro, la Sezione di primo grado ha sostenuto che tale operazione non poteva ritenersi indotta (come affermato dalla Procura) da una causale di tipo “occupazionale”, ossia dal mero intento di favorire, senza che ve ne fosse alcuna necessità, l’assunzione alle dipendenze della “Si.S.E. s.p.a.” di corsisti e di lavoratori interinali, già impiegati nel settore.

Infatti, l’aumento del numero dei soggetti addetti a ciascuna postazione sarebbe stato rispondente all’esigenza di garantire la turnazione, nell’arco delle 24 ore giornaliere, con personale sempre in grado di fornire il massimo rendimento.

A tal proposito, il Giudice di primo grado ha evidenziato altresì che la congruità del predetto numero di addetti a ciascuna postazione trovava implicita conferma nella relazione redatta dal dott. Messina, il quale, dopo aver eseguito un raffronto tra varie regioni, aveva rilevato che venivano normalmente impiegate nell’arco delle 24 ore tra le dieci e le dodici unità di personale con qualifica di autista-soccorritore.

In ordine al profilo qualitativo del potenziamento del “S.U.E.S. 118” (che, secondo la Procura, non sarebbe stato conforme a quanto prescritto, in linea generale, dalle “Linee guida” nazionali e regionali), la Sezione di primo grado ha affermato che l’attivazione di nuove ambulanze di “tipo A”, dotate di un equipaggio base costituito, per ogni turno, da due autisti-soccorritori (adeguatamente addestrati per eseguire interventi in situazioni di emergenza), aveva consentito di rendere un servizio più capillare sul territorio regionale ed anche assai più tempestivo, per effetto della riduzione dei “tempi di attesa” (che, secondo gli standards prefissati dalla vigente normativa, non dovrebbero superare gli otto minuti nelle zone urbane ed i venti minuti in quelle extraurbane).

D’altronde, la scelta di dotare le nuove ambulanze di un equipaggio base costituito da due autisti soccorritori, adeguatamente addestrati (e, quindi, idonei ad effettuare, in tempi rapidi, interventi in situazioni d’emergenza) non poteva ritenersi né illegittima né incongrua, in quanto ciò non escludeva affatto che a bordo dell’ambulanza (munita di attrezzature di pronto soccorso di “tipo A”, utilizzabili per qualsiasi evenienza) potesse salire, ove ritenuto indispensabile dalla competente “Centrale operativa del S.U.E.S. 118”, un medico in grado d’affrontare i casi più gravi e complessi.

Secondo la Sezione di primo grado, sarebbe stata finanziariamente molto più onerosa l’alternativa di assegnare a ciascuna ambulanza, in maniera fissa e continuativa, un medico in aggiunta all’equipaggio base costituito dai due autisti-soccorritori, che, in ogni caso, in base a quanto prescritto dalle “Linee Guida”, dovevano sempre essere presenti sul veicolo.

Il Giudice di primo grado ha conclusivamente affermato che:

contrariamente a quanto sostenuto dalla Procura, la scelta di potenziare il “S.U.E.S. 118” (con l’attivazione di 99 nuove ambulanze) non poteva ritenersi ingiustificata, apparendo, invece, rispondente a reali esigenze di pubblico interesse;

le spese sostenute in proposito dalla Regione siciliana non potevano considerarsi foriere di danno erariale, in quanto avevano consentito di migliorare notevolmente il funzionamento del “S.U.E.S. 118” e di adeguarne gli standards operativi a quelli esistenti in altre Regioni più evolute.

Proseguendo nell’esposizione delle ragioni che inducevano a reputare insussistente qualsiasi profilo di danno erariale, la Sezione di primo grado ha sottolineato che la struttura organizzativa del “S.U.E.S. 118”, così come potenziata (in termini di mezzi e di personale) per effetto dei due atti aggiuntivi in questione, era stata considerata congrua ed era, quindi, rimasta sostanzialmente inalterata anche nel periodo successivo alla scadenza (avvenuta il 31.12.2006) della convenzione vigente tra la Regione e la C.R.I..

In particolare, tale struttura organizzativa era stata confermata dai decreti dell’Assessorato alla Sanità del 25.3.2009 e del 27.11.2009.

Inoltre, nella relazione n.1145 del 30.12.2009, concernente la “Organizzazione del Servizio di Emergenza- Urgenza Territoriale”, l’Assessore alla Sanità aveva evidenziato che tra gli obiettivi da perseguire vi era quello del “mantenimento della struttura, con modifiche graduali volte ad ottimizzare l’efficienza e migliorare la qualità del Servizio”.

Considerazioni analoghe erano state formulate nelle note dell’Assessorato datate 12.3, 31.5 e 25.6.2010.

In particolare, nella nota n.11649 del 25.6.2010 si sottolineava che: “L’attuale numero complessivo di ambulanze (fissato in 256) risulta conforme al fabbisogno standard previsto per ciascun territorio compreso nei bacini d’utenza governati dalle , che debbono assicurare l’osservanza dei tempi d’intervento stabiliti dalla vigente normativa (8 minuti nelle aree urbane e 20 minuti in quelle extraurbane), e ciò tenuto conto anche della particolare orografia del territorio regionale.

Tale numero complessivo di ambulanze è stato indicato anche nel , convalidato dal Ministero della Salute”.

Infine, dall’esame della documentazione inviata dall’assessorato alla Salute alla 12^ Commissione del Senato della Repubblica, in occasione della seduta del 18.3.2009 (dedicata alla “Indagine conoscitiva sul trasporto degli infermi e sulle reti di emergenza-urgenza”), si desumeva che, dal raffronto eseguito tra la dotazione dei mezzi di soccorso operanti in Sicilia e quelle di altre Regioni (aventi una densità di popolazione analoga a quella dell’Isola), “il rapporto tra abitanti residenti in Sicilia e numero di ambulanze era in linea rispetto alla media riscontrata nelle altre realtà regionali”.

Conclusivamente, la Sezione di primo grado ha reputato infondata, per carenza di prova del presunto danno erariale, l’azione di responsabilità proposta dalla Procura regionale, dichiarando “assorbite” tutte le altre questioni sollevate dal P.M. e dalle parti convenute in giudizio.

* * * * *

La Procura regionale ha proposto appello avverso la sentenza n.44/2012, sostenendo che la Sezione di primo grado avrebbe erroneamente ritenuto infondata la domanda risarcitoria proposta nei confronti dei componenti della Giunta regionale e dei membri della VI^ Commissione “Sanità e Servizi Sociali” dell’Assemblea Regionale Siciliana, i quali, ad avviso del P.M., avrebbero proceduto al potenziamento del “Servizio di Urgenza ed Emergenza Sanitaria 118” in maniera illegittima, arbitraria e sostanzialmente inutile, cagionando un ingentissimo danno erariale.

A tal proposito, la Procura ha evidenziato che la Sezione di primo grado si sarebbe limitata ad affermare l’illogicità e l’incongruità del criterio di quantificazione del danno erariale risarcibile, che era stato elaborato dal P.M. (il quale, previa effettuazione di analitici raffronti tra i dati acquisiti, aveva ritenuto di poter individuare tale criterio nella palese sproporzione emergente tra il notevolissimo incremento dei costi del “S.U.E.S. 118”, scaturiti dall’attuazione dei due atti aggiuntivi stipulati con la C.R.I., ed il parallelo aumento del numero di interventi di pronto soccorso successivamente eseguiti), senza tener nella dovuta considerazione né il regime legale del Servizio di Emergenza-Urgenza né molteplici risultanze istruttorie sottoposte al suo esame.

Per quanto riguarda il primo profilo, la Procura ha osservato che il “S.U.E.S. 118” è disciplinato da norme tecniche di settore, che non sarebbero state puntualmente rispettate in occasione dell’operazione di potenziamento in questione.

In particolare, le “Linee guida regionali” (elaborate in conformità ai principii generali enunziati a livello nazionale), contenute nei decreti dell’Assessore alla Sanità dell’8.1.2001 e del 27.3.2001, avevano prefigurato un sistema in cui la “rete” dei veicoli di soccorso avrebbe dovuto essere riorganizzata con la progressiva sostituzione nel tempo di tutte le preesistenti ambulanze di “tipo B” (ossia quelle tipiche “da trasporto”, munite delle attrezzature occorrenti per l’ordinaria assistenza agli infermi ed agli infortunati) con ambulanze di “tipo A” (ossia quelle dotate di attrezzature speciali, come tali utilizzabili per affrontare anche situazioni sanitarie particolarmente critiche, come quelle contrassegnate convenzionalmente dai codici “giallo” e “rosso”).

In tale ottica, le medesime “Linee guida” avevano anche previsto la progressiva “medicalizzazione” delle ambulanze di “tipo A”, nel senso che l’equipaggio fisso a bordo di tali veicoli avrebbe dovuto essere composto, oltre che da due autisti-soccorritori (adeguatamente addestrati per effettuare interventi in situazioni di emergenza), anche da un medico od, in alternativa, da un infermiere professionale.

Nella fattispecie in esame, quindi, il potenziamento del Servizio, concretamente attuato (sulla base di quanto prospettato dal Comitato Tecnico Sanitario nella nota del 29.9.2005) mediante ambulanze di “tipo A” aventi un equipaggio fisso costituito da due autisti-soccorritori, senza che fosse contestualmente prevista anche la costante presenza a bordo di un medico, non sarebbe stato, ad avviso della Procura, idoneo ad assicurare un livello qualitativo delle prestazioni conforme a quello prefigurato nelle “Linee guida”.

In secondo luogo, la Procura ha ribadito che l’operazione di potenziamento del “S.U.E.S. 118” (sia mediante l’attivazione di nuove ambulanze sia mediante l’assunzione di numerose unità di personale da parte della “Si.S.E. s.p.a.”) sarebbe stata autorizzata dagli amministratori regionali senza che ve fosse stata alcuna reale necessità, comprovata da una preventiva ed approfondita istruttoria di natura tecnica.

A tal proposito, non assumerebbero significativa rilevanza al fine di giustificare, in qualche modo, l’operazione di potenziamento:

nè i dati riportati nella relazione redatta dal Ministero della Salute, intitolata “Rilevazione nazionale sul Sistema di Emergenza Sanitaria Territoriale 118”, riferita all’anno 2005, attestante la sussistenza di una situazione deficitaria della Sicilia rispetto alle altre Regioni (comprese quelle meridionali), sia per quanto riguardava il numero di ambulanze all’epoca in funzione sia per quanto concerneva il rapporto tra numero di ambulanze disponibili ed entità della popolazione residente nell’Isola;

né le risultanze delle rilevazioni eseguite dal dott. Messina (ossia dal funzionario del Ministero dell’Economia e delle Finanze- Ragioneria Generale dello Stato, al quale la stessa Procura aveva conferito l’incarico di compiere approfondimenti istruttori, mediante mirate analisi comparative tra la situazione del “S.U.E.S. 118” in Sicilia e quella esistente in altre Regioni, aventi caratteristiche territoriali e demografiche similari a quelle dell’Isola), dalla cui relazione si desumeva che il parco ambulanze, complessivamente messo a disposizione del “S.U.E.S. 118” siciliano per effetto dei due atti aggiuntivi stipulati tra la Regione e la C.R.I., aveva consentito di conseguire il risultato di uniformare la capillarità e la tempestività del Servizio di Emergenza-Urgenza Sanitaria siciliano agli standards già da tempo esistenti nelle altre realtà regionali;

né le affermazioni contenute nelle memorie difensive di vari amministratori citati in giudizio, i quali avevano evidenziato che l’operazione di potenziamento del “S.U.E.S. 118” era stata indotta dalla necessità di rendere più capillare la presenza sul territorio delle ambulanze di soccorso, in considerazione anche della particolare orografia della regione e del suo disagiato sistema viario, che rendevano assai problematica l’osservanza dei “tempi d’intervento” (otto minuti nelle aree urbane e venti minuti in quelle extraurbane) prescritti dalla normativa vigente.

D’altro canto, secondo la Procura, i medesimi amministratori si sarebbero dovuti astenere dal promuovere tale operazione di potenziamento, considerato che si stava ormai approssimando la data di scadenza (31.12.2006) della convenzione in vigore con la Croce Rossa Italiana (la quale gestiva da molti anni il “S.U.E.S. 118” tramite la “Si.S.E. s.p.a.”) e si sarebbe dovuto, quindi, individuare, ai sensi dell’art. 105 della L.R. n.17/2004, un nuovo modello gestionale da attuare in Sicilia.

Proseguendo nell’esposizione dei motivi di censura della sentenza n.44/2012, la Procura ha ribadito che (contrariamente a quanto ritenuto dalla Sezione di primo grado, la quale avrebbe acriticamente recepito le argomentazioni esposte nelle memorie difensive degli amministratori convenuti in giudizio) alla base del potenziamento del “S.U.E.S. 118”:

non vi sarebbero state obiettive e comprovate esigenze organizzative e funzionali, rispondenti ad effettivi interessi dell’Amministrazione regionale e della collettività;

vi sarebbe stata, invece, essenzialmente una causale extra funzionale di tipo “occupazionale”, ossia l’intento, sia dei componenti della Giunta Regionale che dei membri della VI^ Commissione Legislativa dell’A.R.S., di consentire l’assunzione alle dipendenze della “Si.S.E. s.p.a.”, in un primo tempo, di coloro che erano in possesso dell’attestato di superamento delle prove finali, cui erano stati sottoposti i partecipanti al corso di formazione organizzato dal C.I.A.P.I. ed al concorso bandito dalla Si.S.E., ed, in un secondo momento, anche di quei soggetti che, alla data del 30.7.2005, non risultavano inclusi nelle graduatorie di tali selezioni ma già prestavano la loro opera come lavoratori interinali presso la Si.S.E..

D’altronde, soltanto in tale ottica era possibile rinvenire una plausibile (anche se giuridicamente non condivisibile) giustificazione dell’avvenuto incremento, da dieci a dodici unità, del personale con qualifica di autista-soccorritore, addetto, nell’arco delle 24 ore giornaliere, a ciascuna delle 256 ambulanze (ivi comprese, quindi, le 157 che erano già operative da epoca anteriore alla stipula dei due atti aggiuntivi), incremento che era stato attuato previa repentina ed incomprensibile riduzione da 36 a 30 ore settimanali dell’orario individuale di lavoro.

In sostanza, secondo la Procura, una disamina unitaria (non effettuata dalla Sezione di primo grado) del complesso di tali circostanze dimostrerebbe la sussistenza del danno erariale nonchè la sua imputabilità agli amministratori regionali (componenti della Giunta e membri della VI^ Commissione dell’A.R.S.), che erano stati citati in giudizio di responsabilità.

Nè, al fine di trarne elementi per escludere la sussistenza del danno erariale (da individuarsi con riferimento all’epoca in cui l’operazione di ampliamento del parco ambulanze e di assunzione del nuovo personale era stata congegnata) e per sostenere che l’operazione di potenziamento fosse stata legittima nonché congrua, potrebbe invocarsi la circostanza che la riorganizzazione del “S.U.E.S. 118” era rimasta sostanzialmente inalterata anche negli anni successivi alla scadenza (31.12.2006) della convenzione con la C.R.I..

Infatti, dalle informazioni e dai dati recentemente acquisiti si evince che sarebbero in corso procedure finalizzate ad un sensibile ridimensionamento del personale impiegato nel Servizio 118, ritenuto dalla “S.E.U.S. s.p.a.” (società a partecipazione totalitaria regionale, che attualmente gestisce il Servizio di Emergenza-Urgenza) sovrabbondante rispetto alle effettive necessità, e ciò anche al fine del contenimento dell’ingente spesa pubblica nel settore.

Il P.M. ha, infine, ribadito che, dovendo ritenersi inequivocabilmente provata la sussistenza di un oggettivo danno erariale, sarebbe altresì congruo il criterio per la sua quantificazione (da effettuarsi in via equitativa, ai sensi dell’art. 1226 del c.c.), che era stato prospettato nell’atto di citazione, criterio basato su analitici raffronti di dati, da cui si desumerebbe agevolmente la sproporzione tra l’incremento dei costi derivati dalle operazioni di (ingiustificato) potenziamento del “S.U.E.S. 118” ed i vantaggi per la collettività, scaturiti dal constatato aumento degli interventi di pronto soccorso successivamente eseguiti.

Conclusivamente, la Procura regionale, ribadita la sussistenza di profili di responsabilità (consistenti, perlomeno, in grave negligenza, inescusabile superficialità, violazione della normativa vigente ed inosservanza di basilari criteri di economicità e di saggia allocazione delle risorse finanziarie pubbliche), ha chiesto che, previa riforma della sentenza n.44/2012, tutti gli amministratori (componenti della Giunta regionale e membri della VI^ Commissione “Sanità e Servizi Sociali” dell’Assemblea Regionale Siciliana, che avevano preso parte al procedimento, da ritenersi sostanzialmente unitario, che aveva condotto al potenziamento del “S.U.E.S. 118”), già convenuti ed assolti nel giudizio di primo grado, siano condannati a risarcire “pro quota” il danno ingiustamente cagionato alla Regione Siciliana, così come quantificato nell’atto di citazione.

* * * * *

Tutti i soggetti destinatari dell’appello si sono costituiti in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame proposto dalla Procura e l’integrale conferma della sentenza n.44/2012, che li aveva prosciolti dagli addebiti loro contestati, avendo la Sezione di primo grado rilevato l’insussistenza di qualsiasi elemento di prova del danno erariale ipotizzato dal P.M..

I medesimi soggetti hanno, comunque, ritenuto necessario, onde evitare “decadenze di natura processuale”, riproporre nelle rispettive memorie di costituzione le argomentazioni difensive che la Sezione di primo grado aveva dichiarato “assorbite”.

Premesso che le tematiche esposte nelle memorie delle parti appellate presentano molti profili tra loro comuni e sovente del tutto identici, appare opportuno, onde evitare sterili ripetizioni, riassumere le argomentazioni difensive, distinguendole tra quelle addotte dagli ex membri della Giunta Regionale e quelle formulate dagli ex componenti della VI^ Commissione “Sanità e Servizi Sociali” dell’Assemblea Regionale Siciliana.

In particolare, i profili salienti delle tesi difensive addotte dall’ex presidente Cuffaro e dagli ex assessori regionali Cascio, Cimino, D’Aquino, Granata, Leontini, Lo Monte, Parlavecchio, Pistorio e Scoma possono essere così sintetizzati:

insussistenza del danno erariale, in quanto il potenziamento del “S.U.E.S. 118” rispondeva alle oggettive ed indifferibili esigenze di rendere più capillare sul territorio regionale la “rete” delle ambulanze di pronto soccorso (considerate la notevole estensione e la particolare orografia dell’Isola, le assai disagiate condizioni del suo sistema viario, la necessità di rispettare i tempi medi d’intervento prescritti dalla normativa vigente) e, quindi, di adeguarne gli standards di efficienza e di efficacia a quelli di altre Regioni più evolute, rispetto alle quali la Sicilia si trovava notoriamente in una situazione di arretratezza (come comprovato anche dalla relazione del Ministero della Salute, intitolata “Rilevazione nazionale sul Sistema di Emergenza Sanitaria Territoriale 118”, riferita all’anno 2005, e da quella redatta dal dott. Messina, su incarico della Procura contabile);

la complessiva congruità dell’operazione di potenziamento, desumibile anche dalla circostanza che l’ampliamento del parco ambulanze era rimasto sostanzialmente inalterato anche dopo la scadenza della convenzione con la C.R.I.;

l’illogicità del criterio elaborato dalla Procura per la quantificazione del presunto danno erariale, basato non su una valutazione “ex ante” delle reali esigenze del “S.U.E.S. 118” in Sicilia bensì su un mero raffronto operato “ex post” tra l’incremento dei costi e l’aumento degli interventi di soccorso eseguiti dopo la riorganizzazione del Servizio (raffronto compiuto senza neppure tener conto della fondamentale circostanza che si tratta di un servizio a domanda eventuale, con costi fissi di funzionamento indipendenti dal numero delle prestazioni, a loro volta indotte da eventi imprevedibili);

l’esistenza di intrinseche utilità scaturite dal potenziamento del “S.U.E.S. 118”, come ampiamente dimostrato anche dal progressivo aumento del numero di interventi di pronto soccorso eseguiti;

la congruità dell’incremento del personale addetto al Servizio, che non sarebbe stato finalizzato a soddisfare mere esigenze di tipo “occupazionale” ma a conseguire un maggior livello d’efficienza operativa;

la natura di “atto di indirizzo politico-programmatico”, e non di provvedimento amministrativo dotato di efficacia operativa, della delibera di Giunta n.424 del 20.9.2005, la quale si sarebbe limitata a compiere scelte discrezionali in ordine all’individuazione delle esigenze prioritarie da soddisfare nell’interesse generale della collettività e, pertanto, sarebbe insindacabile in sede di giudizio di responsabilità amministrativa;

la natura di “presa d’atto” della delibera di Giunta n.55 del 13.2.2006, con cui l’Organo di Governo si sarebbe limitato a condividere, dal punto di vista prettamente politico, sia l’orientamento manifestato dalla VI^ Commissione dell’A.R.S., in ordine alla necessità di ulteriore implementazione, in termini di veicoli e di personale, del “S.U.E.S. 118”, sia le iniziative intraprese in proposito dal competente Assessore alla Sanità;

la mancanza di colpa grave in capo agli amministratori, non essendo ravvisabili nei loro comportamenti né profili di negligenza e di superficialità inescusabili né violazioni di specifiche norme di settore.

Gli ex assessori Cimino Michele, Granata Benedetto Fabio, Leontini Innocenzo e Lo Monte Carmelo hanno, altresì, evidenziato di non aver partecipato all’adozione della deliberazione della Giunta Regionale n.55 del 13.2.2006 (a seguito della quale era stato stipulato il secondo atto aggiuntivo alla Convenzione con la C.R.I.), ragion per cui l’eventuale danno ricollegabile a tale delibera non potrebbe essere ad essi imputato.

A loro volta, i componenti della VI^ Commissione Legislativa “Sanità e Servizi Sociali” dell’Assemblea Regionale Siciliana (Arcidiacono Giuseppe, Basile Giuseppe, Confalone Giancarlo, Costa David Salvatore, Dina Antonino, Formica Santi, Moschetto Angelo Stefano) hanno, in primo luogo, sostenuto che l’azione di responsabilità amministrativa per danno erariale, proposta nei loro confronti dalla Procura della Corte dei Conti, dovrebbe essere dichiarata inammissibile:

od in base all’art. 6 dello Statuto Speciale d’Autonomia della Regione Siciliana (R.D. n.455/1946, approvato con legge costituzionale n.2/1948), secondo cui: “I deputati regionali non sono sindacabili per i voti dati nell’Assemblea Regionale e per le opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni”;

o perché la VI^ Commissione dell’A.R.S., nell’esprimere il proprio parere favorevole in ordine al potenziamento del “S.U.E.S. 118”, previsto nell’atto aggiuntivo del 4.10.2005, e nel formulare contestualmente i due emendamenti (con i quali si evidenziava la necessità di un ulteriore incremento del parco ambulanze e del relativo personale), si sarebbe limitata ad esercitare una “funzione d’indirizzo politico” o, comunque, di tipo meramente consultivo nei confronti della Giunta di Governo, come tale insindacabile in sede di giudizio di responsabilità per danno erariale, e non ad espletare un’attività di natura amministrativa, dotata di giuridica rilevanza e vincolatività nell’iter procedurale che aveva condotto al complessivo potenziamento del Servizio (oggetto di contestazione da parte della Procura).

In secondo luogo, i componenti della VI^ Commissione dell’A.R.S. hanno esposto argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle addotte dai membri della Giunta Regionale in ordine: all’insussistenza del danno erariale;

alla complessiva congruità sia dell’operazione di potenziamento del “S.U.E.S. 118” sia dell’incremento del personale ivi addetto;

all’illogicità del criterio elaborato dalla Procura per la quantificazione del presunto danno erariale;

all’esistenza di intrinseche utilità scaturite dal potenziamento del Servizio;

alla mancanza di colpa grave, non essendo ravvisabili nei loro comportamenti profili di negligenza e di superficialità inescusabili o violazioni di specifiche norme.

* * * * *

La Procura Generale presso questa Corte ha inoltrato distinte memorie, con le quali ha replicato alle argomentazioni difensive proposte dalle parti private, insistendo per l’accoglimento del proprio appello e per la riforma della sentenza n.44/2012.

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All’odierna udienza, le parti hanno ampiamente illustrato le rispettive tesi, ribadendo le conclusioni già formulate negli atti scritti.

DIRITTO

Il Collegio Giudicante reputa che l’appello proposto dalla Procura regionale della Corte dei Conti avverso la sentenza n.44/2012 sia meritevole di accoglimento nei sensi e nei limiti di seguito specificati.

Come sopra ampiamente riferito, il P.M. ha ravvisato la sussistenza di un ingente danno erariale nella complessiva operazione (ritenuta illegittima, ingiustificata e, quindi, sostanzialmente priva di utilità) di potenziamento del “Servizio di Urgenza ed Emergenza Sanitaria 118”, che era stata attuata mediante la stipula di due atti aggiuntivi alla convenzione che disciplinava i rapporti tra la Regione Siciliana e la Croce Rossa Italiana (la quale gestiva tale Servizio avvalendosi di una società da essa appositamente costituita, denominata “Si.S.E. s.p.a.”).

Ciò premesso, deve evidenziarsi che:

per effetto dell’art. 105 della L.R. 28.12.2004, n.17, la vigenza della convenzione stipulata tra la Regione Siciliana e la C.R.I. in data 31.3.2001 era stata prorogata sino al 31.12.2006;

sia il primo che il secondo atto aggiuntivo, sottoscritti dalle parti, rispettivamente, in date 4.10.2005 e 7.3.2006, disponevano espressamente (v. l’art. 7 di entrambi gli atti) che quanto veniva ivi stabilito avrebbe avuto efficacia sino alla data di scadenza (31.12.2006) dell’originaria convenzione oggetto d’integrazione.

Il Collegio Giudicante ritiene, quindi, che la verifica della sussistenza o meno del danno erariale (che, secondo la Procura, sarebbe scaturito da quanto disposto nei predetti atti aggiuntivi) debba essere necessariamente effettuata con esclusivo riferimento al periodo intercorrente tra la stipula dei medesimi atti ed il 31.12.2006, data in cui era stata fissata la scadenza degli effetti della convenzione che, all’epoca, regolava i rapporti tra la Regione e la C.R.I..

D’altronde, l’esattezza di tale delimitazione temporale della verifica oggetto del presente giudizio trova piena conferma nelle risultanze della disamina della documentazione acquisita al fascicolo processuale, da cui si desume inequivocabilmente che all’assetto organizzativo e gestionale del “S.U.E.S. 118” s’è provveduto, con riferimento ai periodi successivi al 31.12.2006, mediante altri provvedimenti, che risultano giuridicamente autonomi rispetto ai predetti atti aggiuntivi e che sono stati posti in essere da altri soggetti.

Più in particolare, si rileva quanto segue.

Con deliberazione n.313 del 3.8.2006 la Giunta Regionale (entrata in carica a seguito delle elezioni svoltesi nel giugno 2006 e, quindi, avente una composizione diversa rispetto a quella dell’Organo di Governo che aveva approvato le deliberazioni n.424 del 20.9.2005 e n.55 del 13.2.2006, le quali avevano autorizzato le operazioni di potenziamento del “S.U.E.S. 118”, poi attuate mediante i sopra citati atti aggiuntivi):

rammentava che in data 31.12.2006 sarebbe scaduta, come previsto dall’art. 105 della L.R. n.17/2004, la convenzione in vigore con la C.R.I.;

ritenendo di dover compiere approfondimenti in ordine alla complessa problematica delle future modalità di gestione del “S.U.E.S. 118”, disponeva l’effettuazione di uno “studio di fattibilità”, al fine di valutare le possibilità sia di “predisporre le procedure per un eventuale rinnovo della convenzione con la C.R.I.” sia di “individuare soluzioni alternative”.

Con deliberazione n.441 del 7.11.2006 la Giunta, preso atto delle risultanze dello “studio di fattibilità”, disponeva la “prosecuzione da parte della C.R.I., per la durata di un anno, dei servizi resi in forza della convenzione in scadenza, agli stessi patti ed alle medesime condizioni di rimborso, al fine di garantire la continuità del Servizio pubblico di Emergenza-Urgenza e con l’impegno reciproco delle parti ad addivenire alla sottoscrizione di una nuova convenzione, da elaborare in ragione delle esigenze sanitarie nel frattempo emerse ed alla luce della normativa vigente”.

Previa acquisizione di apposito parere legale reso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, veniva stipulata in data 22.12.2006 tra l’assessore regionale alla Sanità (diverso da quello che aveva sottoscritto i due atti aggiuntivi del 4.10.2005 e del 7.3.2006) e la C.R.I. la “Convenzione per la prosecuzione del S.U.E.S. 118 per l’anno 2007”, che veniva approvata in via amministrativa con decreto assessoriale n.57/2007 del 31.1.2007.

Con deliberazione n.536 del 21.12.2007, la Giunta regionale, nelle more della preventivata costituzione di una nuova “società mista” tra la Regione e la C.R.I., disponeva la “prosecuzione da parte della C.R.I., per il primo semestre del 2008, della gestione del S.U.E.S. 118”.

In data 28.12.2007 veniva, quindi, stipulata tra l’assessore regionale alla Sanità e la C.R.I. la “Convenzione per la prosecuzione del S.U.E.S. 118 per il primo semestre 2008”, che veniva poi approvata in via amministrativa con decreto assessoriale n.2930/2007.

Con deliberazione n.142 del 25.6.2008, la nuova Giunta regionale (entrata in carica a seguito delle elezioni dell’aprile 2008) disponeva (in attesa dell’emanazione di un’apposita legge che delineasse un nuovo modello organizzativo del Servizio) la “prosecuzione da parte della C.R.I., per il secondo semestre del 2008, della gestione del S.U.E.S. 118”.

In data 30.6.2008 veniva, quindi, stipulata tra l’assessorato regionale alla Sanità e la C.R.I. la “Convenzione per la prosecuzione del S.U.E.S. 118 per il secondo semestre 2008”, che veniva approvata in via amministrativa con decreto n.2658/2008.

Con riferimento all’anno 2009 (sempre nelle more dell’elaborazione e della concreta attuazione di un nuovo modello operativo) venivano stipulate tra la Regione e la C.R.I. tre distinte convenzioni per la “prosecuzione da parte della C.R.I. della gestione del S.U.E.S. 118” e precisamente:

per il periodo dall’1.1 al 30.6.2009, quella sottoscritta il 30.12.2008 (approvata con decreto n.143/2009), in conformità a quanto autorizzato dalla Giunta con la deliberazione n.318 del 12.12.2008;

per il periodo dall’1.7 al 30.9.2009, quella sottoscritta il 30.6.2009 (approvata con decreto n.1318/2009), in conformità a quanto autorizzato dalla Giunta con la deliberazione n.217 del 27.6.2009;

per il periodo dall’1.10 al 31.12.2009, quella sottoscritta il 29.9.2009 (approvata con decreto n.2318/2009), in conformità a quanto autorizzato dalla Giunta con la deliberazione n.349 dell’11.9.2009.

Nel 2010 si perveniva, quindi, all’adozione di un nuovo modello gestionale, mediante la costituzione della “S.E.U.S. s.p.a.” (società a totale partecipazione regionale).

Appare, quindi, del tutto evidente che le questioni inerenti l’organizzazione e la gestione (sia per quanto riguarda i mezzi che il personale) del “S.U.E.S. 118” successivamente al 31.12.2006 sono state oggetto di valutazioni e di provvedimenti diversi rispetto a quelli oggetto di verifica nel presente giudizio di responsabilità.

* * * * *

Fatta tale fondamentale premessa, il Collegio Giudicante osserva che la Procura ha sostenuto che le operazioni di potenziamento del “S.U.E.S. 118”, autorizzate dagli amministratori regionali citati in giudizio ed attuate mediante gli atti aggiuntivi stipulati con la C.R.I. il 4.10.2005 ed il 7.3.2006 (la scadenza della cui efficacia, va ribadito, era stata chiaramente fissata al 31.12.2006), sarebbero state foriere di danno erariale (sotto forma di enorme lievitazione delle spese gravanti sul bilancio regionale), avendo comportato:

l’attivazione di 99 nuove ambulanze (in aggiunta alle 157 che erano già operative in base all’originaria convenzione tra la Regione siciliana e la C.R.I. del 31.3.2001), senza che ne sussistesse e ne fosse stata dimostrata la reale necessità;

l’assunzione di numerosissime unità di personale con qualifica di autista-soccorritore, da parte della “Si.S.E. s.p.a.” (che era la società, a partecipazione totalitaria della Croce Rossa Italiana, che gestiva concretamente il Servizio di Emergenza-Urgenza Sanitaria in Sicilia), effettuata all’unico scopo di soddisfare esigenze extrafunzionali di natura “occupazionale” (assai verosimilmente legate a logiche “clientelari” e/o di adesione a “pressioni lobbystiche”), come dimostrato anche dalla circostanza che, senza alcuna plausibile ragione, era stato improvvisamente disposto l’incremento, da dieci a dodici unità, del personale con qualifica di autista-soccorritore, addetto, nell’arco delle 24 ore giornaliere, a ciascuna delle 256 ambulanze (ivi comprese le 157 che erano già operative da epoca anteriore alla stipula dei due atti aggiuntivi), con contestuale riduzione da 36 a 30 ore settimanali dell’orario individuale di lavoro.

Inoltre, secondo il P.M., il potenziamento del Servizio non sarebbe stato attuato in conformità agli “standards qualitativi” desumibili dalla normativa di settore (Linee guida nazionali e regionali relative al S.U.E.S. 118).

Con riferimento a ciascuna di tali problematiche, il Collegio Giudicante osserva quanto segue.

* * * * *

Contrariamente a quanto sostenuto dalla Procura e come, invece, esattamente evidenziato dalla Sezione di primo grado, non può assolutamente dubitarsi che il parco ambulanze operativo in Sicilia sino al 2005 nell’ambito del “S.U.E.S. 118” fosse notevolmente sottodimensionato e, quindi, obiettivamente inadeguato a soddisfare le crescenti esigenze della popolazione dell’Isola.

A tal proposito, deve evidenziarsi che dalla disamina della relazione redatta dal Ministero della Salute- Direzione Generale della programmazione sanitaria, dei livelli di assistenza e dei principii etici di sistema, intitolata “Sistema di emergenza sanitaria territoriale 118- rilevazione nazionale anno 2005”, si desume che in Sicilia:

il rapporto tra il numero delle “centrali operative del S.U.E.S. 118” (quattro) ed il numero delle province (nove) era pari a 0,4 e, quindi, risultava il più basso tra quelli riscontrati in tutte le regioni italiane;

il numero (157) di ambulanze operative nel “S.U.E.S. 118” era nettamente inferiore rispetto alla dotazione di altre Regioni (ad es.: Lombardia, Piemonte, Emilia Romagna, Toscana ecc.) aventi un’estensione territoriale e/o una densità di popolazione comparabili con quelle dell’Isola;

anche il rapporto tra numero di ambulanze disponibili ed entità della popolazione residente era notevolmente inferiore rispetto all’analogo rapporto riscontrato in altre Regioni (comprese quelle meridionali).

Altra conferma dell’inadeguatezza del parco ambulanze (157 veicoli più 10 in “stand by”) che risultava disponibile in Sicilia sino al 2005 si trae dalla relazione redatta dal dott. Carlo Messina (dirigente dei “Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica” della Ragioneria Generale dello Stato, al quale la Procura della Corte dei Conti aveva conferito l’incarico di eseguire approfondimenti istruttori, anche mediante mirate analisi comparative tra la situazione del “S.U.E.S. 118” in Sicilia e quella esistente in altre Regioni).

Infatti, dai raffronti compiuti dal predetto dirigente tra il numero di ambulanze disponibili in Sicilia nel 2008 e la dotazione di ambulanze di altre Regioni (Lombardia, Emilia Romagna, Lazio, Campania), aventi un’estensione territoriale e/o una densità di popolazione comparabili con quelle dell’Isola, si evince inequivocabilmente che soltanto a seguito del potenziamento del parco ambulanze (che era stato originariamente disposto, con efficacia limitata al 31.12.2006, mediante gli atti aggiuntivi, stipulati il 4.10.2005 ed il 7.3.2006, alla convenzione all’epoca vigente tra la Regione e la C.R.I. e che era poi stato oggetto di sostanziale conferma, per i periodi successivi al 31.12.2006, mediante gli autonomi provvedimenti sopra elencati, posti in essere da amministratori diversi da quelli citati nel presente giudizio) la Sicilia era riuscita finalmente a conseguire il risultato di uniformare la capillarità e la tempestività del proprio Servizio di Emergenza-Urgenza Sanitaria agli standards già da tempo esistenti nelle altre realtà regionali.

D’altronde, la sussistenza di un’ineludibile necessità d’incrementare il parco ambulanze in dotazione al “S.U.E.S. 118”, rispetto a quello esistente in Sicilia sino al 2005, può essere agevolmente desunta anche da altri fondamentali elementi (che sono stati messi in evidenza nelle memorie degli amministratori regionali convenuti in giudizio nonché nella sentenza di primo grado).

A tal proposito, basta rammentare che:

la Sicilia ha un’estensione di 25.708 kmq. (pari a circa 1/12 dell’intera superficie nazionale, che ammonta a 301.338 kmq) ed una popolazione residente di oltre 5.000.000 di abitanti (anch’essa pari a circa 1/12 di quella nazionale), è suddivisa in ben 390 Comuni (molti dei quali di notevoli dimensioni) ed è costellata, altresì, da numerose isole minori densamente abitate;

il territorio regionale presenta un’orografia particolarmente complessa con molte aree impervie ed è dotato di un sistema viario notoriamente assai disagiato, con conseguenti notevoli difficoltà nei collegamenti a breve e medio raggio;

l’Isola è caratterizzata da elevata sismicità, dalla presenza di vulcani attivi nonchè da gravi dissesti idrogeologici, che determinano frequenti manifestazioni di fenomeni franosi;

in numerose e vaste aree sono ubicati insediamenti produttivi potenzialmente assai pericolosi e nocivi per la salute e l’incolumità delle persone (raffinerie petrolifere, centrali termoelettriche, industrie chimiche ecc.).

Tenuto conto di tali elementi (nonchè di numerosi altri fattori, che è superfluo elencare in questa sede) non può seriamente dubitarsi che la maggiore capillarità sul territorio siciliano della presenza del “Servizio 118”, ottenuta mediante il predetto incremento del parco ambulanze, fosse rispondente ad effettive ed ineludibili esigenze della collettività (tutela della salute e della vita delle persone mediante soccorsi più tempestivi, in conformità alla normativa vigente che prescrive l’osservanza di tempi d’intervento non superiori agli otto minuti nelle aree urbane ed ai venti minuti in quelle extraurbane).

Va infine sottolineato che la congruità dell’operazione d’incremento del parco ambulanze, attuata a suo tempo, risulta indirettamente avvalorata dal fatto che anche attualmente è previsto l’utilizzo nell’ambito del “S.U.E.S. 118” siciliano di 256 veicoli di soccorso.

Infatti, dal decreto emesso in data 4.2.2011 dall’Assessore regionale alla Salute, recante “Approvazione del documento inerente gli interventi di riordino del Sistema di Emergenza-Urgenza 118” (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 25.2.2011), si evince che le ambulanze risultano attualmente così distribuite:

n.89 nell’area della Centrale operativa di Palermo- Trapani;

n.76 nell’area della Centrale operativa di Catania- Siracusa- Ragusa;

n.41 nell’area della Centrale operativa di Messina;

n.50 nell’area della Centrale operativa di Caltanissetta- Enna- Agrigento;

per un totale di 256 veicoli.

D’altro canto, tale decreto risulta essere stato emesso a seguito di approfondite verifiche tecniche compiute in un arco temporale abbastanza lungo, come si desume anche dalle seguenti circostanze:

nella documentazione inviata dall’Assessorato regionale alla Salute alla 12^ Commissione del Senato della Repubblica, in occasione della seduta del 18.3.2009 (dedicata alla “Indagine conoscitiva sul trasporto degli infermi e sulle reti di emergenza-urgenza”), si evidenziava che dal raffronto eseguito tra la dotazione dei mezzi di soccorso operanti in Sicilia e quelle di altre Regioni (aventi una densità di popolazione analoga a quella dell’Isola) era emerso che: “Il rapporto tra numero di abitanti residenti in Sicilia e numero di ambulanze era in linea rispetto alla media riscontrata nelle altre realtà regionali”;

nella nota n.11649 del 25.6.2010 dell’Assessorato alla Salute si sottolineava che: “L’attuale numero complessivo di ambulanze (fissato in 256) risulta conforme al fabbisogno standard previsto per ciascun territorio compreso nei bacini d’utenza governati dalle , che debbono assicurare l’osservanza dei ristretti tempi d’intervento stabiliti dalla vigente normativa, tenuto conto altresì della particolare orografia del territorio regionale. Tale numero complessivo di ambulanze è stato indicato anche nel , convalidato dal Ministero della Salute”.

* * * * *

Per quanto riguarda i profili qualitativi del potenziamento del “S.U.E.S. 118”, attuato mediante gli atti aggiuntivi alla convenzione con la C.R.I. stipulati il 4.10.2005 ed il 7.3.2006 (aventi efficacia sino al 31.12.2006), il Collegio Giudicante rileva che tutte le ambulanze utilizzate sono state effettivamente quelle di “tipo A” e ciò in osservanza del parere prot. n.581 reso in data 29.9.2005 dall’Ispettorato Tecnico Sanitario nonché in conformità alle “Linee guida generali”, di cui al decreto dell’assessore alla Sanità del 27.3.2001.

Inoltre, la scelta di dotare le 99 nuove ambulanze di “tipo A” di un equipaggio base costituito, per ogni turno, da due autisti soccorritori, adeguatamente addestrati e, quindi, idonei ad eseguire in tempi rapidi interventi in situazioni d’emergenza, oltre che essere stata avallata dal predetto parere del 29.9.2005 dell’Ispettorato Tecnico Sanitario, non può ritenersi (contrariamente a quanto affermato dalla Procura) illegittima o, comunque, incongrua, in quanto tale soluzione, nel mentre consentiva di soddisfare l’indifferibile esigenza di rendere più capillare la presenza sul territorio regionale dei mezzi di soccorso, non escludeva affatto che a bordo dell’ambulanza (munita di speciali attrezzature, utilizzabili per qualsiasi evenienza) potesse salire, ove ritenuto indispensabile dalla “Centrale operativa del S.U.E.S. 118” (competente a valutare l’effettivo livello di “criticità” di ogni situazione ad essa segnalata), un medico in grado d’affrontare i casi più gravi e complessi.

Secondo le condivisibili argomentazioni contenute nella sentenza di primo grado, infatti, sarebbe stata assai più onerosa dal punto di vista finanziario l’alternativa di assegnare a ciascuna ambulanza, in maniera fissa e costante, un medico in aggiunta all’equipaggio base costituito dai due autisti-soccorritori, la presenza dei quali a bordo dell’ambulanza era, in ogni caso, espressamente ed inderogabilmente prevista dalle “Linee guida regionali” approvate con il decreto del 27.3.2001.

* * * * *

Il Collegio Giudicante reputa, invece, in conformità a quanto sostenuto dalla Procura regionale (sia nell’originaria citazione che nell’atto d’appello), che debba considerarsi privo di qualsiasi concreta giustificazione giuridicamente apprezzabile, e quindi foriero di danno erariale, l’incremento da dieci a dodici unità del personale con qualifica di autista-soccorritore, addetto, nell’arco delle 24 ore giornaliere, a ciascuna delle 256 ambulanze (ivi comprese le 157 che erano già operative da epoca anteriore alla stipula dei due atti aggiuntivi), operazione che è stata attuata previa repentina ed immotivata riduzione da 36 a 30 ore settimanali dell’orario individuale di lavoro.

Tale implementazione del personale addetto alle postazioni del “S.U.E.S. 118”, per un totale di 512 nuove unità di autisti-soccorritori, risulta, infatti, essere stata autorizzata senza che, all’epoca, fosse mai stata obiettivamente riscontrata né segnalata da alcuno una qualsiasi plausibile esigenza organizzativa e/o funzionale del Servizio.

A tal proposito, va sottolineato che sino alla stipula (avvenuta il 4.10.2005) del primo atto aggiuntivo alla convenzione con la C.R.I.:

facevano parte dell’equipaggio complessivamente assegnato a ciascuna delle 157 ambulanze 10 unità di personale con qualifica di autista-soccorritore;

non v’era alcun elemento oggettivo che potesse far ritenere inadeguata tale cospicua dotazione di personale né, d’altro canto, risultava che si fossero mai verificati disservizi od anche soltanto transitorie difficoltà operative.

In tale peculiare contesto, quindi, la vera ragione di tale abnorme incremento del numero di autisti-soccorritori può essere logicamente rinvenuta (come osservato dalla Procura) soltanto in una causale extrafunzionale di tipo “occupazionale”, ossia nell’intento degli amministratori regionali di consentire (in un’ottica assai verosimilmente di natura “clientelare” o, perlomeno, di superficiale e scriteriata adesione a “pressioni lobbystiche”) l’assunzione alle dipendenze della “Si.S.E. s.p.a.” (con oneri finanziari che, però, per effetto della convenzione in vigore con la C.R.I., venivano a gravare pesantemente sulle finanze della Regione siciliana) dapprima di “corsisti” e poi anche di “lavoratori interinali”, che erano già stati impiegati nel settore.

A riprova della fondatezza di tale conclusione, si osserva che la finalità di tipo prettamente “occupazionale” dell’abnorme incremento di personale traspare chiaramente dai seguenti atti.

Dal verbale della seduta del 20.9.2005, nel corso della quale è stata adottata la deliberazione n.424, intitolata “Estensione del S.U.E.S. 118”, si evince inequivocabilmente che la Giunta regionale condivideva integralmente quanto era stato prospettato in occasione della Conferenza di Servizi tenutasi il 13.9.2005 (non solo in ordine all’aumento della dotazione di ambulanze ma anche) per quanto riguardava l’assunzione di nuovo personale (da attuarsi previa rideterminazione da dieci a dodici unità degli autisti-soccorritori, addetti, nell’arco delle 24 ore giornaliere, a ciascuna delle ambulanze, e correlativa riduzione dell’orario individuale di lavoro settimanale), che doveva essere reperito “tra coloro che avevano superato le prove finali cui erano stati sottoposti i partecipanti al corso di formazione organizzato dal CIAPI ed al concorso tenuto dalla Si.S.E.”.

Con la deliberazione n.424 la Giunta dava, quindi, specifico mandato ai competenti assessori di “porre in essere i conseguenziali adempimenti, anche con riferimento a quanto determinato dalla Conferenza di Servizi del 13.9.2005 in ordine all’assunzione del nuovo personale, da effettuarsi secondo le modalità dalla stessa Conferenza individuate”.

Nell’atto aggiuntivo sottoscritto il 4.10.2005 dall’Assessore alla Sanità e dal presidente della C.R.I.- Comitato regionale della Sicilia veniva conseguentemente disposto che si provvedesse:

all’aumento da dieci a dodici unità degli autisti-soccorritori addetti, nell’arco delle 24 ore giornaliere, a ciascuna delle ambulanze, ivi comprese tutte quelle già operative da epoca anteriore;

alla correlativa riduzione dell’orario individuale di lavoro da 36 a 30 ore settimanali;

al reperimento del nuovo personale tra coloro che avevano superato le selezioni effettuate dal CIAPI e dalla “Si.S.E. s.p.a.”.

Nel parere reso in data 19.10.2005 dalla VI Commissione “Sanità e Servizi Sociali” dell’Assemblea Regionale Siciliana non solo veniva pienamente condiviso quanto dettagliatamente disposto nell’atto aggiuntivo del 4.10.2005, in tema di incremento e di modalità d’utilizzo del personale con qualifica di autista-soccorritore, ma veniva anche evidenziata la necessità di “assumere ulteriori soggetti, da individuarsi tra coloro che, alla data del 30.7.2005, non risultavano inclusi nelle graduatorie del corso di formazione C.I.A.P.I. e del concorso S.i.S.E. ma che avevano già prestato la loro opera come lavoratori interinali alle dipendenze della medesima Si.S.E.”.

Nella nota del 20.1.2006, inviata dall’Assessore alla Sanità al Presidente della Regione, si riferiva quanto era stato specificato nel parere della VI^ Commissione dell’A.R.S. del 19.10.2005, nel quale erano state fornite dettagliate direttive in ordine all’assunzione di ulteriore personale (da utilizzarsi secondo le modalità già fissate nell’atto aggiuntivo stipulato il 4.10.2005).

Nella deliberazione n.55 del 13.2.2006 la Giunta Regionale:

faceva espresso riferimento sia al contenuto dell’atto aggiuntivo stipulato il 4.10.2005 sia al parere reso dalla VI^ Commissione dell’A.R.S. (con relativi emendamenti) sia alla nota dell’Assessore alla Sanità del 20.1.2006;

dichiarava di condividere e di approvare integralmente quanto sottoposto al suo esame (ivi comprese, quindi, l’assunzione dell’ulteriore personale e le relative modalità di utilizzo).

Dal contenuto di tali atti, tra loro intimamente connessi in una sequenza procedimentale sostanzialmente unitaria, si evince, quindi, inequivocabilmente che non v’era alcuna esigenza di natura organizzativa e/o funzionale alla base della rimodulazione in 12 unità del numero di addetti a ciascuna postazione e della correlativa riduzione dell’orario individuale di lavoro settimanale.

Il Collegio Giudicante reputa conclusivamente che debba ravvisarsi danno erariale negli ingenti oneri finanziari che sono stati sostenuti dalla Regione siciliana per effetto degli atti aggiuntivi alla convenzione con la C.R.I., stipulati dall’Assessore alla Sanità il 4.10.2005 ed il 7.3.2006 (aventi efficacia limitata al 31.12.2006), i quali (in piena conformità a quanto disposto dalla Giunta regionale e dalla VI^ Commissione dell’A.R.S.) avevano previsto un notevole incremento del personale con qualifica di autista-soccorritore addetto al “S.U.E.S. 118”.

Infatti, va ribadito ancora una volta che, dall’esame degli atti acquisiti al fascicolo processuale, non emerge alcuna giustificazione giuridicamente apprezzabile nè dell’aumento da dieci a dodici unità dei soggetti addetti, nell’arco delle 24 ore giornaliere, a ciascuna delle 256 ambulanze (ivi comprese le 157 che erano già operative da epoca anteriore alla stipula dei due atti aggiuntivi) né della contestuale riduzione da 36 a 30 ore settimanali dell’orario individuale di lavoro.

Orbene, tenuto conto che:

l’equipaggio addetto a ciascuna delle 256 ambulanze veniva incrementato di due unità, per un totale di 512 nuovi autisti- soccorritori;

il trattamento retributivo annuo spettante a ciascuna unità di personale ammontava ad € 24.377,88;

il danno erariale può essere quantificato, con specifico riferimento al periodo (sino al 31.12.2006) di efficacia dei due atti aggiuntivi in questione, in complessivi € 12.481.474,56 (€ 24.377,88 x 512 nuove unità di personale, risultate palesemente superflue).

* * * * *

Tale ingente danno dev’essere imputato “pro quota” (secondo le modalità che saranno di seguito specificate) ai componenti della Giunta regionale ed a quelli della VI^ Commissione “Sanità e Servizi Sociali” dell’Assemblea Regionale Siciliana, che avevano autorizzato, mediante un iter procedimentale sostanzialmente unitario, l’abnorme incremento del personale impiegato nel “S.U.E.S. 118”.

A tal proposito, il Collegio Giudicante reputa assolutamente non condivisibili le argomentazioni difensive addotte dai componenti della Giunta, i quali hanno sostenuto che:

la delibera n.424 del 20.9.2005 avrebbe avuto la natura di mero “atto d’indirizzo politico-programmatico” e non di provvedimento amministrativo dotato di efficacia operativa, in quanto la Giunta si sarebbe limitata ad effettuare scelte discrezionali in ordine alle esigenze prioritarie da soddisfare nell’interesse generale della collettività, senza nulla concretamente disporre relativamente all’assunzione ed alle modalità d’utilizzo del nuovo personale nell’ambito del “S.U.E.S. 118”;

la delibera n.55 del 13.2.2006 avrebbe avuto la natura di semplice “presa d’atto” e di condivisione dal punto di vista squisitamente politico, da parte dell’Organo di Governo, sia di quanto prospettato nel parere reso dalla VI^ Commissione dell’A.R.S., in ordine alla necessità di ulteriore implementazione del personale addetto al “S.U.E.S. 118”, sia delle iniziative conseguenzialmente intraprese dal competente Assessore alla Sanità;

pertanto, nessun ruolo attivo giuridicamente apprezzabile avrebbe assunto la Giunta nella fattispecie produttiva del danno erariale.

Orbene, tali tesi risultano smentite dal contenuto degli atti adottati dall’Organo di Governo.

Infatti, dal verbale della seduta del 20.9.2005 emerge che la Giunta regionale aveva condiviso integralmente quanto era stato prospettato in occasione della Conferenza di Servizi tenutasi il 13.9.2005 (non solo in ordine all’aumento della dotazione di ambulanze ma anche) per quanto riguardava l’assunzione di nuovo personale (da attuarsi in conseguenza della rideterminazione da dieci a dodici unità del numero degli autisti-soccorritori addetti, nell’arco delle 24 ore giornaliere, a ciascuna delle ambulanze nonché della contestuale riduzione dell’orario individuale di lavoro), il quale avrebbe dovuto essere reperito tra “coloro che avevano superato le prove finali cui erano stati sottoposti i partecipanti al corso di formazione organizzato dal CIAPI ed al concorso tenuto dalla Si.S.E.”.

Nella delibera n.424 (adottata, al termine di tale seduta, con i voti favorevoli espressi dal presidente Cuffaro e dagli assessori Cascio, Cimino, D’Aquino, Granata, Leontini, Lo Monte, Parlavecchio, Scoma e Cintola) la Giunta aveva conferito specifico mandato ai competenti assessori, onde porre in essere i conseguenziali “adempimenti anche con riferimento a quanto determinato dalla Conferenza di Servizi del 13.9.2005 in ordine all’assunzione del nuovo personale, da eseguirsi nei termini dalla stessa Conferenza individuati”.

Analogamente, nella deliberazione n.55 del 13.2.2006 (adottata, come risulta dal relativo verbale, con i voti favorevoli espressi dal presidente Cuffaro e dagli assessori Cascio, D’Aquino, Parlavecchio, Pistorio, Scoma) la Giunta Regionale:

aveva fatto espresso riferimento sia al contenuto dell’atto aggiuntivo stipulato il 4.10.2005 sia al parere reso dalla VI^ Commissione dell’A.R.S. (con relativi emendamenti) sia alla nota dell’Assessore alla Sanità del 20.1.2006;

aveva dichiarato di condividere integralmente quanto era stato sottoposto al suo esame, ivi comprese, quindi, l’assunzione di ulteriore personale e le relative modalità d’utilizzo.

Non può, pertanto, seriamente dubitarsi che la Giunta aveva inteso approvare dal punto di vista amministrativo (e non meramente politico) e, quindi, formalmente autorizzare le operazioni d’incremento del personale del “S.U.E.S. 118”, oggetto di contestazione nel presente giudizio.

Tenuto conto di tale peculiare contesto, risulta giuridicamente infondata anche l’ulteriore tesi difensiva prospettata dai componenti della Giunta, secondo cui le deliberazioni in questione sarebbero comunque insindacabili, ai sensi dell’art. 1 della L. n.20/1994, nell’ambito del presente giudizio di responsabilità per danno erariale, in quanto costituirebbero espressione di scelte discrezionali.

A parte il fatto che, come sopra ampiamente evidenziato, la Giunta non s’era limitata, nella fattispecie in esame, ad individuare esigenze prioritarie da soddisfare nell’interesse della collettività né a formulare indirizzi generali per l’esercizio dell’azione amministrativa ma aveva formalmente approvato ed autorizzato le operazioni d’incremento del personale del “S.U.E.S. 118”, individuandone dettagliatamente le modalità attuative, deve sottolinearsi che, in ogni caso, secondo la consolidata giurisprudenza sia della Corte di Cassazione (v., ex plurimis, SS.UU.: n.14488/2003, n.7024/2006, n.21660/2009, n.10069/2011) che della Corte dei Conti, in sede di giudizio di responsabilità per danno erariale il Giudice contabile ha il dovere di verificare l’osservanza, da parte dei pubblici amministratori, dei principii fondamentali di razionalità, di economicità, di efficienza e di efficacia dell’azione amministrativa, i quali, configurandosi come diretta emanazione del canone di “buon andamento della P.A.”, sancito dall’art. 97 della Costituzione (di cui costituiscono ulteriori esplicitazioni le disposizioni contenute nella L. n.241/1990 e successive modificazioni e le singole norme di settore), si pongono come “limiti esterni” invalicabili dell’esercizio della discrezionalità amministrativa e, quindi, come parametri ineludibili della sua stessa legittimità.

Ugualmente infondate risultano le argomentazioni difensive addotte dai componenti della VI^ Commissione “Sanità e Servizi Sociali” dell’A.R.S., i quali hanno sostenuto che l’azione di responsabilità amministrativa per danno erariale, promossa nei loro confronti dalla Procura della Corte dei Conti, dovrebbe essere dichiarata inammissibile:

od in base all’art. 6 dello Statuto Speciale d’Autonomia della Regione Siciliana (R.D. n.455/1946, approvato con legge costituzionale n.2/1948), secondo cui: “I deputati regionali non sono sindacabili per i voti dati nell’Assemblea Regionale e per le opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni”;

o perché la VI^ Commissione dell’A.R.S., nell’esprimere il proprio parere favorevole in ordine al potenziamento del “S.U.E.S. 118”, di cui all’atto aggiuntivo del 4.10.2005, e nel formulare contestualmente i due emendamenti (con i quali si evidenziava la necessità di un ulteriore incremento del relativo personale), si sarebbe limitata ad esercitare una “funzione d’indirizzo politico” o, comunque, di tipo meramente consultivo nei rapporti con la Giunta di Governo, come tale insindacabile in sede di giudizio di responsabilità per danno erariale, e non ad espletare un’attività di natura amministrativa, dotata di giuridica rilevanza e vincolatività nell’iter procedimentale che aveva condotto al potenziamento del Servizio di Emergenza Sanitaria (oggetto di contestazione da parte della Procura).

A tal proposito, deve rammentarsi che nella sentenza n.337 del 18.12.2009 (emessa in sede di definizione del giudizio per conflitto di attribuzione, che era stato instaurato dalla Regione Siciliana nei confronti dello Stato, con particolare riferimento ad alcune richieste istruttorie inviate dalla Procura della Corte dei Conti all’Assemblea Regionale, relativamente alla fattispecie oggetto del presente giudizio di responsabilità amministrativa) la Corte Costituzionale ha chiaramente evidenziato che:

l’attività svolta dalla VI^ Commissione dell’A.R.S. in occasione dell’emissione in data 19.10.2005 del parere in questione non può essere ricondotta né a “funzioni direttamente strumentali all’esercizio di quella legislativa” né alla “funzione di controllo e di direzione (lato sensu) politica”, rientranti nell’alveo dell’insindacabilità;

infatti, la predetta “attività è consistita in un mero concorso all’azione provvedimentale dell’Esecutivo regionale”, dato che “la Commissione non solo ha approvato il testo dell’atto aggiuntivo alla convenzione con la C.R.I. ma vi ha apportato alcuni emendamenti, che sono poi stati integralmente recepiti dall’Amministrazione”;

“tali emendamenti, ben lungi dal costituire espressione d’indirizzo politico, si sono ridotti alla previsione che si sarebbe dovuto ulteriormente incrementare il numero delle ambulanze in servizio, selezionando il nuovo personale tra i soggetti individuati dalla stessa Commissione”;

la Commissione dell’A.R.S. ha, quindi, sostanzialmente “preso parte al procedimento amministrativo finalizzato alla definizione delle modalità di gestione di un servizio pubblico”;

“tale attività di carattere amministrativo sfugge all’insindacabilità garantita dall’art. 6 dello Statuto d’Autonomia ai deputati regionali ed è conseguentemente soggetta alla giurisdizione contabile”.

Il Collegio Giudicante reputa pienamente condivisibile quanto affermato dalla Corte Costituzionale, essendo del tutto evidente che il “parere” con emendamenti reso (con i voti favorevoli espressi dagli onorevoli Arcidiacono Giuseppe, Basile Giuseppe, Confalone Giancarlo, Costa David Salvatore, Dina Antonino, Formica Santi, Moschetto Angelo Stefano) dalla VI^ Commissione dell’A.R.S. in data 19.10.2005:

ha costituito estrinsecazione di una funzione essenzialmente amministrativa;

si è inserito in maniera determinante nell’iter procedimentale, sostanzialmente unitario (come dimostrato dall’analitica descrizione, sopra effettuata, del susseguirsi dei vari atti e provvedimenti), che ha condotto all’ingiustificato incremento del personale addetto al “S.U.E.S. 118”, reputato da questa Sezione foriero di danno erariale.

Per quanto concerne l’elemento psicologico della responsabilità amministrativa, il Collegio Giudicante reputa che nei comportamenti sia dei componenti della Giunta Regionale che dei membri della VI^ Commissione dell’A.R.S. sia ravvisabile quanto meno la colpa grave, considerato che:

non v’è stata alcuna ragione, giuridicamente apprezzabile, di natura organizzativa e/o funzionale alla base dell’incremento da dieci a dodici unità degli autisti-soccorritori addetti, nell’arco delle 24 ore giornaliere, a ciascuna delle ambulanze (ivi comprese tutte quelle già operative da epoca anteriore) e della correlativa riduzione dell’orario individuale di lavoro da 36 a 30 ore settimanali;

la scelta d’implementare il personale addetto al “S.U.E.S. 118” al solo fine di soddisfare esigenze di natura “occupazionale”, senza cioè alcuna reale esigenza organizzativa, risulta connotata da inescusabile superficialità e si configura indiscutibilmente come scriteriata allocazione di risorse finanziarie pubbliche, priva di concreta utilità e, quindi, palesemente in contrasto con i canoni di razionalità gestionale, di economicità e di efficienza, cui gli amministratori pubblici debbono costantemente ispirare la loro azione in osservanza della normativa vigente.

* * * * *

Considerato che, come sopra già evidenziato, il Collegio Giudicante reputa che il danno erariale derivato dall’ingiustificato incremento del personale addetto al “S.U.E.S. 118” debba essere quantificato, con specifico riferimento al periodo (sino al 31.12.2006) di efficacia dei due atti aggiuntivi in questione, in complessivi € 12.481.474,56 (€ 24.377,88, pari al trattamento retributivo annuo “pro capite”, da moltiplicarsi per 512 unità di personale), deve ora procedersi all’esatta individuazione dell’onere risarcitorio da porre a carico di ciascuno dei soggetti responsabili.

A tal proposito, debbono tenersi presenti i seguenti elementi:

per effetto del primo atto aggiuntivo, s’era avuto un (iniziale) ingiustificato incremento del personale addetto al parco ambulanze (che veniva ad essere costituito complessivamente da 221 veicoli operativi, di cui 157 preesistenti e 64 di nuova acquisizione) in misura pari a 442 unità (2 unità di autisti-soccorritori in più per ciascuno dei 221 veicoli), comportante una (prima quota di) spesa superflua di € 10.775.022,96 (€ 24.377,88, pari al trattamento retributivo annuo “pro capite”, da moltiplicarsi per 442 unità di personale);

per effetto del secondo atto aggiuntivo, s’era avuto un (ulteriore) ingiustificato incremento del personale addetto al parco ambulanze (cui s’erano aggiunti altri 35 veicoli) in misura pari a 70 unità (due unità di autisti-soccorritori in più per ciascuno dei 35 nuovi veicoli operativi), comportante una (altra quota di) spesa superflua di € 1.706.451,60 (€ 24.377,88 per 70 unità di personale);

all’iter procedimentale che ha condotto alla prima operazione di incremento del personale hanno preso parte: il presidente Cuffaro; gli assessori Cascio, Cimino, D’Aquino, Granata, Leontini, Lo Monte, Parlavecchio, Pistorio (assessore alla Sanità, che, pur non essendo stato presente in occasione dell’adozione della delibera di Giunta n.424/2005, ha curato i relativi adempimenti istruttori ed ha poi proceduto alla materiale stipula con la C.R.I. dell’atto aggiuntivo del 4.10.2005) Scoma e Cintola (recentemente deceduto, la cui quota di danno non può, quindi, essere oggetto di concreto recupero); i componenti della VI^ Commissione dell’A.R.S., ossia gli onorevoli Arcidiacono, Basile, Confalone, Costa, Dina, Formica e Moschetto (che hanno espresso parere favorevole in ordine al predetto atto aggiuntivo);

all’iter procedimentale che ha condotto alla seconda operazione di incremento del personale hanno preso parte: il presidente Cuffaro; gli assessori Cascio, D’Aquino, Parlavecchio, Pistorio, Scoma (i quali hanno approvato la delibera di Giunta n.55/2006, cui è seguita la stipula del secondo atto aggiuntivo con la C.R.I.); i componenti della VI^ Commissione dell’A.R.S., ossia gli onorevoli Arcidiacono, Basile, Confalone, Costa, Dina, Formica, Moschetto (che avevano formulato gli “emendamenti” in tema di ulteriori assunzioni di personale, poi integralmente recepiti nel secondo atto aggiuntivo).

Pertanto:

la prima quota di danno risarcibile (€ 10.775.022,96) va ripartita tra 18 soggetti (ivi compreso il deceduto Cintola), per un ammontare “pro capite” di € 598.612,38;

la seconda quota di danno risarcibile (€ 1.706.451,60) va, invece, ripartita tra 13 soggetti, per un ammontare “pro capite” di € 131.265,50.

Conseguentemente, l’onere risarcitorio complessivamente gravante su ciascuno dei seguenti soggetti viene fissato in:

€ 729.877,88, a carico di Cuffaro Salvatore;

€ 729.877,88, a carico di Cascio Francesco;

€ 598.612,38, a carico di Cimino Michele;

€ 729.877,88, a carico di D’Aquino Antonio;

€ 598.612,38, a carico di Granata Benedetto Fabio;

€ 598.612,38, a carico di Leontini Innocenzo;

€ 598.612,38, a carico di Lo Monte Carmelo;

€ 729.877,88, a carico di Parlavecchio Mario;

€ 729.877,88, a carico di Pistorio Giovanni;

€ 729.877,88, a carico di Scoma Francesco;

€ 729.877,88, a carico di Arcidiacono Giuseppe;

€ 729.877,88, a carico di Basile Giuseppe;

€ 729.877,88, a carico di Confalone Giancarlo;

€ 729.877,88, a carico di Costa David Salvatore;

€ 729.877,88, a carico di Dina Antonino;

€ 729.877,88, a carico di Formica Santi;

€ 729.877,88, a carico di Moschetto Angelo Stefano.

Su ciascuno dei predetti importi dovranno essere computati:

la rivalutazione monetaria, con decorrenza dal settembre 2010 (epoca di notifica dell’atto di citazione in giudizio di primo grado) e sino alla data di pubblicazione della presente sentenza;

gli interessi legali, calcolati sulla somma rivalutata, a partire dalla data di pubblicazione della presente sentenza e sino al soddisfo del credito erariale.

In virtù della soccombenza legale, i soggetti sopra elencati debbono essere condannati al pagamento delle spese processuali inerenti entrambi i gradi di giudizio, così come quantificate in dispositivo, da suddividersi in quote uguali tra loro.

Il Collegio Giudicante reputa infine necessario sottolineare che le ulteriori questioni prospettate dalle parti debbono intendersi “assorbite”.

PER QUESTI MOTIVI

la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale d’Appello per la Regione Siciliana, definitivamente pronunciando, in parziale accoglimento dell’appello proposto dalla Procura regionale della Corte dei Conti, annulla la sentenza n.44/2012, emessa il 12 gennaio 2012 dalla Sezione di primo grado, e pertanto condanna i soggetti sotto elencati a pagare alla Regione Siciliana le somme a fianco di ciascuno indicate:

Cuffaro Salvatore: € 729.877,88;

Cascio Francesco: € 729.877,88;

Cimino Michele: € 598.612,38;

D’Aquino Antonio € 729.877,88;

Granata Benedetto Fabio: € 598.612,38;

Leontini Innocenzo: € 598.612,38;

Lo Monte Carmelo: € 598.612,38;

Parlavecchio Mario: € 729.877,88;

Pistorio Giovanni: € 729.877,88;

Scoma Francesco: € 729.877,88;

Arcidiacono Giuseppe: € 729.877,88;

Basile Giuseppe: € 729.877,88;

Confalone Giancarlo: € 729.877,88;

Costa David Salvatore: € 729.877,88;

Dina Antonino: € 729.877,88;

Formica Santi: € 729.877,88;

Moschetto Angelo Stefano: € 729.877,88.

Su ciascuno dei predetti importi dovranno essere computati:

la rivalutazione monetaria, con decorrenza dal settembre 2010 (epoca di notifica dell’atto di citazione introduttivo del giudizio di primo grado) e sino alla data di pubblicazione della presente sentenza d’appello;

gli interessi legali, calcolati sulla somma rivalutata, a partire dalla data di pubblicazione di questa sentenza e sino al soddisfo del credito erariale.

Tutti i soggetti sopra elencati vengono, altresì, condannati al pagamento, in favore dello Stato, delle spese inerenti:

il giudizio di primo grado, che vengono quantificate in € 7.743,93, da dividere in parti uguali tra loro;

il presente giudizio d’appello, che vengono quantificate, a tutt’oggi, in € 16.962.60, da dividere in parti uguali tra loro.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 27 novembre 2012.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

F.TO (Valter Del Rosario) F.TO (Salvatore Cilia)

sentenza depositata in segreteria nei modi di legge

Palermo, 27/02/2013

Il direttore della segreteria

F.TO (Nicola Daidone)

Ragionando sulla sentenza della Corte dei Conti sul 118
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