Riforma delle Province: la perdita dello status di ente territoriale non sarà indolore

LA RIFORMA DEGLI ENTI INTERMEDI SICILIANI LASCIA SUL TAPPETO TROPPI NODI IRRISOLTI. PUBBLICHIAMO LA QUINTA PUNTATA DELL’INCHIESTA SUL TEMA
di Massimo Greco
Il legislatore siciliano si è spesso caratterizzato per avere utilizzato veri e propri giochi di parole nel tentativo, a volte riuscito, di aggirare il controllo di costituzionalità affidato ancora oggi all’Ufficio del Commissario dello Stato (!?). Emblematico caso di siffatta “tecnica legislativa” è la normativa che nel tempo ha disciplinato l’ente intermedio in Sicilia. Con la famosa legge n. 9/86, il legislatore regionale, non potendo istituire, al pari delle altre regioni, le province perché non previste dall’art. 15 dello Statuto, introduce nell’ordinamento locale i liberi consorzi di comuni denominandoli però “province regionali”. Attraverso tale tecnica, che in altra occasione non abbiamo esitato a definire di mechanè, il legislatore intende formalmente conformarsi allo Statuto introducendo nel sistema delle autonomie locali i consorzi di comuni quali enti pubblici intermedi, ma sostanzialmente mantiene quelle province che avrebbero dovuto essere soppresse secondo la previsione statutaria. Con la l.r. n. 9/86 il legislatore osa fare ancora di più. Ai liberi consorzi di comuni, denominati province regionali, viene riconosciuto espressamente lo status di “enti territoriali di governo”.
Con la novella riforma n. 8/2014 lo stesso legislatore gioca al contrario. Nel ri-disciplinare i liberi consorzi di comuni statuisce che i medesimi, in sede di prima applicazione della legge, coincidono con le nove province regionali e assumono la denominazione di “liberi consorzi di comuni”. Ora, la questione della semantica (rectius, nomen juris) di volta in volta utilizzata dal legislatore, in disparte i registrati casi di diffusa inconsapevolezza tra i componenti dell’Assemblea Regionale Siciliana, sottende almeno due aspetti che richiedono inevitabilmente approfondimenti di tipo giuridico-istituzionale.

Il primo, a cui si rimanda per una specifica riflessione, va inquadrato nel contesto della successione tra enti pubblici, anche nella considerazione che nel testo di legge “non vi è traccia né dal punto di vista testuale, né da quello logico sistematico, di disposizioni soppressive del precedente ente provincia, ma la riqualificazione, o meglio, ridefinizione dello stesso come Libero consorzio”. Il secondo aspetto, che rappresenta l’ubi consistam della presente riflessione, riguarda l’implicito declassamento dell’ente intermedio operato con la novella riforma. Il legislatore ha infatti voluto, ancorchè tacitamente, abbandonare la strada tracciata dalla l.r. n. 9/86, non solo privando gli organi di governo dell’ente intermedio dell’elezione diretta, ma spogliandolo dello status di ente territoriale di governo.
Orbene, la perdita dello status di ente territoriale di governo oltre a privare l’ente di una specifica copertura costituzionale comporta una serie di problemi i cui effetti indesiderati si presenteranno alle rispettive comunità amministrate nel medio e lungo periodo. Alcuni di questi effetti li abbiamo già evidenziati (rispetto dei vincoli di finanza pubblica e del patto di stabilità, esercizio di funzioni impositive, assoggettamento passivo all’IRES- temi trattati negli articoli in allegato, ndr) altri ancora proviamo qui ad illustrarli brevemente. Appare evidente che la trasformazione dell’ente intermedio provincia regionale da ente territoriale di governo (ente locale) ad ente pubblico associativo o consortile rileva anche sul piano della legittimazione ad agire in nome e per conto della comunità provinciale amministrata.
Applicando un siffatto paradigma in diversa direzione e con riferimento ai futuri Liberi consorzi di comuni, ai quali lo Statuto siciliano, al contrario, nega la rappresentatività degli interessi collettivi degli aderenti e degli interessi diffusi della comunità amministrata, si può comprendere come sia stata programmata, più o meno consapevolmente, la riduzione della capacità di agire in sede giudiziaria di questi nuovi soggetti istituzionali a tutela di una molteplicità di interessi in attuazione dell’art. 45 Cost., afferenti all’economia, al mercato, alle regole della concorrenza e per l’efficienza della P.A..

Corollario di questo ragionamento è che, mentre alla provincia regionale, quale ente esponenziale della comunità provinciale, spetta la legittimazione ad agire in giudizio a tutela degli interessi collettivi (purchè si tratti di interessi differenziati e qualificati che ruotino attorno all’incidenza sul territorio provinciale dei provvedimenti amministrativi adottati da altri enti pubblici e potenzialmente lesivi), la medesima legittimazione non può essere riconosciuta ad un ente consortile o associativo quale è il libero consorzio di comuni, trattandosi di une ente privo della funzione esponenziale degli interessi della collettività stanziata.
La perdita dello status di ente territoriale di governo rileva anche ai fini della facoltà riconosciuta a regioni, province e comuni, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 6 giugno 2003, n. 131, di richiedere pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa. La normativa in esame consente infatti alle amministrazioni regionali, provinciali e comunali, di rivolgere alle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti due diverse tipologie di richieste. Essendo l’ambito di legittimazione soggettiva per l’attivazione delle citate forme di collaborazione rigorosamente circoscritto agli enti territoriali di governo, e/o alle sue rappresentanze istituzionali quali sono i consigli regionali per le autonomie locali, i futuri liberi consorzi di comuni non potranno usufruire della medesima facoltà.

Ancora, lo status di ente territoriale a fini generali consente alla provincia regionale (così come ai comuni) di esercitare funzioni amministrative e di erogare servizi d’interesse generale non solo in forza di una specifica previsione di legge, ma anche in conformità di quanto auto normato attraverso il proprio statuto. In tale contesto la provincia regionale può mettere a disposizione di tale mission istituzionale anche il proprio patrimonio (art. 119 Cost., comma 7). Fermo restando le esigenze di redditività di detto patrimonio ed il rispetto del regime giuridico connesso alla natura dei beni (diverso se appartenenti al demanio, al patrimonio disponibile o indisponibile), la provincia regionale, quale ente locale a fini generali può certamente disporre dello stesso in funzione dell’individuato interesse pubblico più idoneo da curare.

Tanti e cristallizzati sono, ad esempio, i rapporti tra provincia e associazionismo locale nell’ottica di un sano e trasparente principio di sussidiarietà orizzontale. Così come diffusi sono i casi di messa a disposizione della comunità amministrata del patrimonio provinciale in regime di comodato d’uso gratuito o attraverso un canone di locazione ridotto. E’ infatti possibile valutare l’opportunità/necessità di optare per un canone di locazione ridotto rispetto al valore di mercato (ex art. 32, comma 8, L. n. 724/94) atteso che la provincia non deve perseguire, costantemente e necessariamente, un risultato economico in senso stretto nell’utilizzazione dei beni patrimoniali, ma, come ente a fini generali, deve anche curare gli interessi e promuovere lo sviluppo della comunità amministrata.

Diffusi sono altresì i casi in cui la provincia regionale partecipa, con proprie quote associative, per la promozione di un determinato bene o servizio a favore della comunità amministrata. Società, consorzi e fondazioni, sono strumenti associativi di cui tutte e nove le province regionali hanno fatto uso per promuovere aereoporti, consorzi universitari, licei linguistici e musicali, distretti turistici, culturali, della pesca ecc…. Tutte attività non espressamente previste da norme positive, ed in alcuni casi non sempre coerenti con le finalità istituzionali delle province regionali, ma promosse in forza di specifiche previsioni statutarie.

Orbene, nell’azione di governo provinciale tale discrezionalità può essere riconosciuta solo ad un ente territoriale di governo e non anche ad un ente strumentale dei comuni qual’è il libero consorzio di comuni. Pertanto sarà facile prevedere un periodo di turbolenze in capo agli attuali commissariamenti delle province regionali, costretti, loro malgrado, a chiudere tutti i rapporti precedentemente intrattenuti dalle province regionali in forza di una competenza generale di cui risultano sprovvisti i liberi consorzi di comuni. Non è un caso che nei giorni scorsi il Commissario della Provincia di Ragusa ha determinato il recesso unilaterale dal locale Consorzio Universitario provocando la comprensibile protesta di coloro che fino a ieri hanno confidato su una partecipazione, non solo finanziaria, dell’ente provincia.

La frettolosa riforma dell’ente intermedio siciliano, i cui limiti attuativi e costituzionali sono già stati evidenziati, nel tentativo di semplificare il sistema delle autonomie locali in coerenza con lo spirito dell’art. 15 dello statuto, ha finito per declassare un ente che, ancorchè attraverso una forzatura della l.r. n. 9/86, era riuscito a collocarsi dignitosamente tra gli enti territoriali di governo dotati di copertura costituzionale. Oggi la Sicilia, in forza di un’autonomia speciale recentemente messa in discussione dall’ipotesi di contro-riforma del Titolo V° della Cost., avrà un nuovo ente intermedio che, a differenza di quanto invece mantenuto nella riforma statale n. 56/2014, perde, più o meno consapevolmente, lo status di ente locale.

Ma a pensarci bene ed alla luce di quanto sopra argomentato, le ricadute di tale declassamento si avranno nelle comunità amministrate, che perderanno un autorevole alleato istituzionale. Diversamente da quanto opinato dai più, la perdita più consistente non deriva quindi dalla mancata elezione diretta degli organi di governo del nuovo ente intermedio, ma dalla perdita del più volte citato status di ente territoriale di governo.

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