Stabilizzazione, le ragioni del “no”

ECC.MA CORTE COSTITUZIONALE

 

R O M A

 

L’Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 22 dicembre 2011, ha approvato il disegno di legge n. 828- 563- 824 dal titolo “Misure in materia di personale della Regione siciliana e di contenimento della spesa”, pervenuto a questo Commissariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell’art. 28 dello Statuto speciale, il successivo 23 dicembre 2011.
Le disposizioni contenute negli articoli 1, commi 1 e 2; 2; 3; 4; 5 e 7, comma 2, si ritengono in contrasto con l’articolo 81, 4° comma della Costituzione, in quanto prive di idonea copertura finanziaria per i nuovi maggiori oneri dalle stesse derivanti a carico del bilancio regionale.
Codesta eccellentissima Corte ha più volte chiarito che l’obbligo della copertura finanziaria imposto dall’art. 81 Cost., costituisce la garanzia costituzionale della responsabilità politica correlata ad ogni autorizzazione legislativa di spesa e che al rispetto di tale obbligo, rientrante tra quelli di coordinamento finanziario, sono tenuti tutti gli enti in cui si articola la Repubblica.
Corollario del principio posto dall’art. 81 è quello dell’equilibrio finanziario sostenibile, elaborato con chiarezza dalla costante giurisprudenza di codesta Corte, anche antecedentemente al trattato di Mastricht, di cui adesso il patto di stabilità e crescita costituisce il principale parametro esterno. La centralità di tale principio è ancora più avvalorata dall’articolo 119 della Costituzione che implica, ed esige, la stretta osservanza del principio della finanza pubblica responsabile e solidale a garanzia della complessiva tenuta del disegno costituzionale.
Il principio dell’articolo 81 è stato reso concreto dal legislatore ordinario che ne ha indicato gli strumenti e le modalità di attuazione nell’articolo 17 della L. 31 dicembre 2009, n. 196 dal titolo “Legge di contabilità e finanza pubblica”, le cui disposizioni costituiscono principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione e che si applicano alle regioni a statuto speciale in quanto finalizzate alla tutela dell’unità economica della Repubblica.
Il cennato articolo 17 della L. n. 196/2009 dispone, infatti, che in attuazione dell’articolo 81, 4° comma della Costituzione ciascuna legge che comporta nuovi o maggiori oneri deve indicare espressamente la spesa autorizzata e che alla stessa deve essere data copertura “esclusivamente” mediante l’utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali per le iniziative legislative in itinere o con la riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spese o, ancora, con modificazioni legislative che comportino nuovi o maggiori entrate.
Il settimo comma del medesimo articolo 17, inoltre, dispone che per le previsioni legislative in materia di pubblico impiego sia redatta una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti, sulla quantificazione degli oneri con quadro analitico di proiezioni decennali, riferite all’andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari ed al comparto di riferimento. La relazione deve inoltre contenere i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti ed indiretti che ne conseguono, nonché sulle loro correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili.
Orbene il legislatore siciliano, nell’individuare mezzi di copertura negli articoli 4, 5 e 7, 2° comma difformi da quelli previsti dall’articolo 17 L. n. 196/2009, si è sottratto alle fondamentali esigenze di chiarezza e solidità del bilancio cui l’articolo 81 si ispira, non garantendo per le nuove maggiori spese previste una copertura sufficientemente sicura ed in equilibrato rapporto con gli oneri che si intendono sostenere negli esercizi futuri.
L’articolo 4 infatti prevede che agli oneri, stimati in 2.354 migliaia di euro per il 2012, in 48.939 migliaia di euro per il 2013 e 50.716 migliaia di euro a decorrere dal 2014, derivanti dagli articoli 1, 2 e 3, ovverossia dall’attuazione del piano triennale del fabbisogno di personale dell’amministrazione regionale ed alle conseguenti assunzione di circa 1.600 dipendenti si dia copertura: per l’anno 2012 mediante riduzione, per l’importo di 2.354 migliaia di euro, della disponibilità dell’U.P.B. 7.2.1.1.1 del bilancio pluriennale della regione per il triennio 2011-2013 e per l’anno 2013 mediante riduzione per l’importo di 31.095 migliaia di euro delle disponibilità dell’U.P.B. 7.2.1.1.1, per l’importo di 2.925 migliaia di euro dalle disponibilità dell’U.P.B. 7.2.1.2.2, e per l’importo di 14.919 migliaia di euro, delle disponibilità dell’U.P.B. 3.2.1.1.2 del bilancio pluriennale della Regione per il triennio 2011-2013.
Dal 2014 i maggiori oneri poi trovano riscontro nella minore spesa annua a carico del bilancio della regione, per il trattamento economico fondamentale e per il trattamento pensionistico e di fine servizio, nonché per i trasferimenti destinati al trattamento economico del personale di cui all’art. 1, comma 1, della L.R. 5 dicembre 2007, n. 24.
La dotazione del fondo previsto dal 1° comma dell’art. 4 in questione verrebbe così assicurata dalla riduzione di disponibilità esistenti sulle unità previsionali di base del bilancio pluriennale della Regione per il 2012-2013 relative alle spese per il personale, alla corresponsione delle indennità di buonuscita e all’acquisizione di beni e servizi dell’Assessorato beni culturali.
Dalla relazione presentata dal Ragioniere generale ai sensi dell’art. 7 L.R. n. 47/1977 (All. 1) non emergono tuttavia elementi certi riguardo alla disponibilità di tali fondi in quanto, da un canto è assente una circostanziata verifica degli oneri gravanti su detto U.P.B. 7.2.1.1.1 e, dall’altro, è presente l’indicazione, quale fonte di copertura, di una U.P.B. (6.4.1.3.1) diversa da quella poi individuata dal legislatore. Inoltre per gli anni dal 2014 e successivi la copertura dei maggiori oneri derivanti dall’assunzione di nuovo personale potrebbe con ogni verosimiglianza non essere integralmente assicurata dalla minore spesa annua sostenuta dalla Regione per il trattamento economico fondamentale e per il trattamento pensionistico. Le proiezioni della spesa per pensioni contenute nella relazione tecnica originariamente presentata sono state infatti effettuate sulla base della normativa previgente al D.L. n. 201/2011 e senza tener conto degli adeguamenti ai requisiti relativi all’incremento della speranza di vita di cui all’articolo 12 del D.L. n. 78/2010 nonchè degli oneri per la corresponsione del trattamento di fine servizio nel corso del decennio, strettamente collegati alla cessazione del rapporto di lavoro.
A seguito di formale richiesta di elementi informativi ai sensi dell’art. 3 del D.P.R. n. 488/1969 (All. 2), l’amministrazione regionale ha modificato le proiezioni con una riduzione del numero complessivo dei pensionati nel 2021 di 125 unità nella tabella 2/A e di 1.090 nella Tabella 2/B (All. 3) in relazione alle previsioni dell’art. 24 del citato D.L. 201/2011. Non ha tuttavia chiarito se abbia tenuto conto del blocco della rivalutazione per le pensioni di importo superiore a tre volte il trattamento minimo INPS nel 2012-2013 (con effetto permanente negli anni successivi) e del calcolo contributivo con il sistema pro-rata a decorrere dal 2012 nonché dell’aggiornamento periodico dei coefficienti di trasformazione nel sistema contributivo e del sistema di penalizzazione per l’accesso al pensionamento ad età inferiore a 62 anni.
Dal punto di vista della metodologia adottata nella redazione delle proiezioni non sono stati peraltro forniti chiarimenti riguardo al calcolo delle pensioni di nuova liquidazione al fine della quantificazione dell’effetto di sostituzione tra pensioni cessate (mediamente di importo inferiore) e nuove pensioni liquidate non assicurando così la dovuta certezza sulla quantificazione della riduzione di spesa posta a copertura dei nuovi maggiori duraturi oneri a carico del bilancio regionale.
Orbene codesta Corte nel ribadire nella sentenza n. 213/2008 che il principio di cui all’art. 81, 4° comma Cost. è vincolante anche per le regioni a statuto speciale, ha specificato che una ragionevole indicazione dei mezzi di copertura deve sussistere in caso di spese pluriennali, come quelle introdotte dalla norma censurata per gli anni successivi, affinché il legislatore tenga conto dell’esigenza di un equilibrio tendenziale fra entrate e spese, la cui attuazione, in quanto riflettente sull’indebitamento, postula una scelta legata ad un giudizio di compatibilità con tutti gli oneri già gravanti negli esercizi futuri (sentenze n. 25/1993 e n. 384/1991).
L’articolo 81 della Costituzione costituisce, invero, il parametro di riferimento per valutare l’attendibilità delle deliberazioni di spesa di lunga durata specie quando, come nel caso in questione, gli oneri che vanno a gravare negli esercizi futuri sono inderogabili e ciò al fine di evitare che i Parlamenti futuri siano costretti a far fronte, al di fuori di ogni margine di apprezzamento, ad oneri assunti in precedenza senza adeguata ponderazione dell’eventuale squilibrio futuro. L’articolo 81 Cost. nella sostanza impone al legislatore l’obbligo di darsi carico delle conseguenze finanziarie delle sue leggi provvedendo al reperimento di mezzi necessari per farvi fronte, obbligo a cui è venuto meno per le ragioni esposte il legislatore siciliano che ha autorizzato una spesa duratura destinata ad aumentare negli anni, senza dare copertura finanziaria sufficientemente sicura agli oneri derivanti.
Del pari in contrasto con l’art. 81 della Costituzione si ritengono gli articoli 5 e 7, comma 2, in quanto entrambe le disposizioni, per reperire le risorse necessarie a dare copertura alle nuove spese, non ricorrono alle modalità prescritte dell’articolo 17 della Legge n. 196/2009, ma fanno mero riferimento alle disponibilità esistenti sulle U.P.B. indicate nel bilancio pluriennale, con ciò comportando l’automatico definanziamento di precedenti interventi non indicati a cui erano preordinate le risorse ora utilizzate.
Codesta Corte sin con la sentenza n. 16 del 1961 ha infatti ritenuto che la previsione in bilancio di fondi destinati ad una spesa, ove sia contemplata, come nel caso in ispecie, da una legge meramente formale come è quella del bilancio, non assolve di per sé sola all’obbligo costituzionale dell’indicazione della sua copertura. Ne deriva che, per definizione, una legge sostanziale introduttiva di nuove e maggiori spese non può trovare nelle previsioni di bilancio il titolo giuridico corrispettivo della spesa e che l’esistenza in bilancio di uno o più capitoli relativi ad una o più spese da portare in riduzione per far fronte alla nuova, non può, di per se sola, significare che per quelle spese sia soddisfatta l’esigenza dell’indicazione della corrispondente copertura che esige l’art. 81, 4° comma della Costituzione (C.C. sent. n. 66/1959).

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Si ritiene di dover sottoporre al vaglio di codesta Corte anche il comma 9 dell’articolo 1 con cui si stabilisce, in difformità dall’articolo 24 del D. leg.vo n. 165/2001, che a decorrere dal 1° gennaio 2012 le indennità, i compensi, i gettoni o le altre utilità comunque denominate spettanti al personale dirigenziale di ruolo per incarichi aggiuntivi siano corrisposte nella misura del 50% direttamente a tale personale. In base al 3° comma del cennato articolo 24 del D. leg.vo n. 165 per qualsiasi incarico conferito ai dirigenti in ragione del loro ufficio, o comunque conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa, i compensi dovuti dai terzi sono corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza.
Il legislatore regionale nell’introdurre regole e modalità diverse in materia di omnicomprensività della retribuzione ai dirigenti interviene nel campo dei rapporti di diritto privato regolabili dal Codice civile e, invadendo la sfera di competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, si pone in contrasto con l’articolo 117 comma 2 lett. l).

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L’articolo 8, infine, si ritiene censurabile sotto il profilo della violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione. Esso infatti consente l’istaurarsi “ope legis” di rapporti di lavoro per almeno 51 giorni, con soggetti di diverse qualifiche, comprese tra la seconda e la settima fascia funzionale, che nel triennio 2007-2009 hanno prestato servizio con compiti amministrativi nei consorzi di bonifica.
La norma, nell’introdurre l’avvio o la prosecuzione di contratti di lavoro con determinati soggetti che in passato hanno prestato servizio per un qualunque periodo di tempo compreso nel triennio preso a riferimento, non tiene in alcun conto né le reali esigenze operative degli enti in questione, non essendo sufficiente la generica indicazione dello svolgimento di compiti istituzionali, né , tantomeno, le necessarie ordinarie procedure di selezione pubblica del personale anche per rapporti di breve durata. La disposizione pertanto configura un ingiustificato privilegio in favore di determinati soggetti, di cui si consolida la condizione di precariato, ed alimentando negli stessi l’aspettativa di una futura stabilizzazione, si pone in evidente contrasto con i precetti posti dagli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione in tema di buon andamento ed imparzialità della P.A. e di selezione pubblica, in condizione di eguaglianza, per l’accesso ai pubblici uffici.

PER I MOTIVI SUESPOSTI

e con riserva di presentazione di memorie illustrative nei termini di legge, il sottoscritto prefetto Carmelo Aronica, Commissario dello Stato per la Regione Siciliana, ai sensi dell’art. 28 dello Statuto Speciale, con il presente atto

 

I M P U G N A

I sottoelencati articoli del disegno di legge n. 828- 563- 824 dal titolo “Misure in materia di personale della Regione siciliana e di contenimento della spesa” approvato dall’Assemblea regionale siciliana nella seduta del 22 dicembre 2011:

· articolo 1, commi 1, 2 e 9 per violazione degli articoli 81, comma 4 e 117, comma 2 lett. l) della Costituzione;

· articoli 2, 3, 4, 5, 7, comma 2 per violazione dell’articolo 81, 4° comma della Costituzione;

· articolo 8 per violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione.

Palermo 27 dicembre 2011

Il Commissario dello Stato

per la Regione Siciliana

(Prefetto Carmelo Aronica)